监察体制改革:破解历史周期率

来源:法治周末 作者:武杰 时间:2017-09-21
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“2017反腐第一大剧”《人民的名义》,受到广泛关注。该剧作为一部新时代、新形势下的反腐作品,不仅写出了当下反腐斗争的复杂性、艰巨性、多面性,更将其提高到了依靠文化、法律、制度进行反腐的高度上。图为该剧海报。资料图

在新形势下,深化监察体制改革,成立国家监察委员会,扩大监察对象范围,实现公职人员监察全覆盖,正是为了加强权力监督,将容易产生腐败的权力关进制度的笼子里,从而完成破解历史周期率的制度使命

法治周末记者 武杰

党的十八大以来,在反腐败问题上,党中央深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,深化国家监察体制改革,大力推进反腐败立法,有效地遏制住了腐败易发多发高发势头,赢得了广泛赞誉。在深刻总结这5年反腐败斗争辉煌成就的基础上,党中央积极推进反腐败体制改革,将努力构建以国家监察委员会为主导的反腐败监督体系,努力将权力关进制度的笼子里。

为了全面深入地了解国家监察体制改革与国家监察委员会的理论背景和制度创新,《法治周末》记者采访了中宣部全国宣传干部学院教研部副主任、《监督权力——国家监察委员会的文化传承与制度创新》一书主编秦强博士。 

国家监察体制改革是政治体制的重大改革 

法治周末:当前,我国的反腐败斗争已经取得了压倒性态势,正风肃纪反腐也取得了巨大成效,在这种形势和背景下,我们为什么还要大力推进国家监察体制改革?

秦强:2016年11月7日,中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),正式确定了新的监察体制改革思路。2016年12月25日,根据党中央的《方案》,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验。

党中央之所以在反腐败斗争取得重大进展的关键时期推行国家监察体制改革,具有深刻的历史背景和深远的现实和考虑。

推行国家监察体制改革的历史背景是破解历史上的周期率。“历史周期率”是指世界上任何一个国家的政权都会经历兴衰治乱,往复循环呈现出的周期性现象。极端的不公导致社会的崩溃,从而达到新的相对公平,周而复始。

历史周期率问题,是1945年黄炎培先生在延安向毛泽东提出的问题。黄炎培说:“我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓‘其兴也勃焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有能跳出这周期率的支配力……一部历史,‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。”

对此,毛泽东回答说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

推行国家监察体制改革的现实因素是党风廉政与反腐败斗争的艰巨性和长期性。因此,在新形势下,深化监察体制改革,成立国家监察委员会,扩大监察对象范围,实现公职人员监察全覆盖,正是为了加强权力监督,将容易产生腐败的权力关进制度的笼子里,从而完成破解历史周期率的制度使命。

法治周末:国家监察体制改革一经推出就引起了全社会的广泛关注和热烈讨论,那么如何看待国家监察体制改革的性质定位?

秦强:国家监察体制改革不仅是反腐败体制改革的最新成果,而且还是政治体制改革的重大突破。

首先,国家监察体制改革是涉及政治权力、政治关系的重大调整。作为国家反腐败机构,国家监察委员会的权力主要体现为“国家监察权”。国家监察委员会的设立与监察权的出现,改变了我国政治权力格局,使得监察权成为与立法权、行政权、司法权相并立的“第四种国家权力”。因此,国家监察体制改革必然涉及我国政治权力的格局,影响我国政治关系的调整。

其次,国家监察体制改革是政治体制的重大改革。国家监察委员会的设立必将对我国当前的政治体制带来历史性变革,我国沿袭多年的人大领导下的“一府两院”政治体制将会变革为“一府一委两院”政治格局,还会涉及到行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局等重要政治机构的撤销和转隶,改革力度不可谓不大。

第三,国家监察体制改革是国家监督制度的顶层设计。设立国家监察委员会,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖,这是对国家监督制度的重大顶层设计,反映出国家监察体制改革的构建性、创新性、深刻性,体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。 

设立国家监察委员会是整合反腐败权力资源 

法治周末:我国反腐败机构众多,包括中国共产党纪律检查委员会、公检法机构、审计机关及政府的行政监察机关等。在已经有这么多反腐败机构的情况下,为什么还要专门设立国家监察委员会呢?

秦强:在国家监察委员会设立之前,我国反腐败资源力量虽然众多,但多头负责,资源分散,而且还有重复交叠之处。为了建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”,就需要通过国家监察委员会把这些反腐败资源力量整合在一起。

为了更好地推进反腐败斗争,国家从顶层设计的战略高度,决定设立国家监察委员会,以进一步整合国家反腐败的资源力量。根据《决定》确定的原则,国家监察体制改革将现有的检察机关中的职务犯罪侦查部门包括反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及职务犯罪预防部门,与现有的政府监察部门、预防腐败部门进行整合,整合后的监察委员会将行使国家监察权。

作为一种新型的国家反腐败权力,国家监察权在内容上将包括现有政府监察部门的行政监察权和检察机关的职务犯罪侦查权,因此,国家监察权在性质上是一种综合性的国家反腐败权力。

法治周末:监察委员会设立后,将实现公职人员的监督全覆盖,这是不是意味着党的纪律检查机关的监督范围将进行大的调整?在将来的反腐败实践中,如何正确看待和处理监察委员会和纪律检查机关的关系?

秦强:在国家监察体制改革中,一个无法绕开的问题是:国家监察委员会和中央纪委的关系问题。国家监察委员会与党的纪律检查委员会都属于监督部门,行使着监督权,二者的不同之处在于:

在性质上,纪律检查属于党内监督,目的是保证党的先进性、纯洁性;国家监察属于国家监督,目的是确保所有国家权力行使者的廉政勤政。

在对象上,党的纪律检查部门的监督对象为党的组织和全体党员;设立国家监察委员会的目的是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,对象范围较纪律检查部门大。

在职责上,纪委的职责是监督执纪问责,用纪律监督全体党员,具体体现为王岐山同志提出的纪委监督执纪的“四种形态”;国家监察委的职责是按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察,履行监督、调查、处置职责。

因此,从关系上看,国家监察与党内监督既有分工也有联系。党的执政地位决定党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的,但是,仅仅构建党内监督体系是不够的,还要加强同级人大、政府、监察机关、司法机关等国家监察体系,使党内监督与外部监督相互促进、相辅相成,使国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,与司法机关协调衔接。

国家监察委员会是国家反腐败机构 

法治周末:根据国家监察体制改革方案,今年先在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作,明年将要在全国推行国家监察制度,普遍成立国家监察委员会。那么作为一种新型的国家机构,国家监察委员会的机构性质是什么?

秦强:国家监察委员会是国家反腐败机构、监督执法机构、行使国家监察职能的专责机构。

监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,意味着监察权这一非常重要的国家权力,只能由监察委员会专门行使,其他国家机关都无权行使和干涉。这样才能充分保证国家监察机关的专责性、独立性和权威性,有利于国家监察权的充分、正当行使。

法治周末:反腐败工作有“治标”“治本”之分别,“打虎”“拍蝇”虽然大快人心,但毕竟属于“治标”层面的成果,要想从根本上根治腐败,需要从“治本”层面构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度机制。您认为国家监察委员会应该如何从“治本”层面来推进反腐败工作?

秦强:腐败的本质是国家权力的异化和腐败,反腐败斗争首当其冲的工作就是要对国家权力进行行之有效的监督和制约,这既是现代政治发展的内在要求,也是反腐斗争的根本要求。而现代监察权的诞生,则主要是针对国家权力扩张,对国家权力腐败的一种回应。因此,国家监察委员会的核心职能是制约和监督国家权力,预防和避免国家权力走向腐败、异化的歧途,这其实就是“治本”。

党的十八大以来,党中央着力于正风肃纪反腐,取得了显著成效,据不完全统计,先后已经有17名中央委员被查处,占第十八届中央205名中央委员的8.3%。这些位高权重的中央委员被查处,一方面表明了我们严惩腐败的态度决心,但另一个方面也暴漏了我们权力制约和监督机制的不完善。

从实践上看,腐败现象之所以会频繁发生,贪污腐化现象之所以屡禁不止,在根源上是源于国家权力配置还不够科学合理所导致的权力结构失衡。因此,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构,形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制就成为从根源上防治腐败的必然要求。

在总结历史经验教训的基础上,以习近平同志为核心的党中央高度重视权力制约和监督问题,在不同的场合多次强调要健全权力运行制约和监督体系。这些重要论述从不同方面共同揭示了树立正确的权力观、制约和监督权力的重要性,也表明了习近平同志对权力制约和监督问题的高度重视。

基于这种认识,党的十八届三中、四中、六中全会关于权力运行的制约和监督体系,从顶层设计的高度构建了今后一段时间内反腐败工作的基本框架,标志着中央对反腐败认识的深化,昭示着反腐倡廉工作的新走向,将会成为新时期反腐败工作的“治本”之策,也为新时期的监察工作提供了坚实的理论基础和制度依据。 

制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法 

法治周末:在全面依法治国背景下,要求用法治思维和法治方式推进反腐败工作,我们是否有必要专门制定一部反腐败国家立法,最终从制度机制上解决腐败问题?

秦强:目前,我国的反腐败立法,存在部门化、分散性、碎片化的弊端,缺少统一权威、专门专责的反腐败国家立法。对此,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门指出:“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”

2017年1月15日,中共十二届全国人大常委会党组召开会议,会议在研究部署进一步推进党风廉政建设和反腐败工作时,特别提出加快推进反腐败国家立法,抓紧做好行政监察法修改工作,为形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系提供法律保障。

2017年6月24日,十二届全国人大常委会举行第二十八次会议分组会议,审议监察法草案、国歌法草案等。与会人员一致认为,将行政监察法修改为国家监察法,是深化国家监察体制改革的重要内容,对巩固和深化国家监察体制改革成果,完善和创新国家监察制度,构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系,具有重要意义。

法治周末:现行的行政监察法与即将构建成型的国家监察法有何不同?

秦强:现行的行政监察法于1997年5月9日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,并在2010年进行了修订。该法第十八条规定:“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”。可见,行政监察法具有廉政监察职能,在性质上应当属于反腐败法律。但也应该看到,行政监察法虽然具有反腐败功能,但“廉政监察”仅仅是其三大监察职能之一,并不是专责反腐败的行政性法律,存在着监察对象狭窄、监察内容泛化、监察重点不突出的问题。

为了解决现行行政监察法的弊端不足,强化监察性质的改变和监督内容的聚焦,王岐山同志2017年1月6日在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中明确指出:“国家监察委员会就是国家反腐败机构,制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。”

因此,制定反腐败国家立法不仅具有必要性和紧迫性,并且已经纳入党和国家的立法规划部署之中,具有可行性。国家监察法的修改制定是构建我国反腐败立法的难得契机,在国家监察体制改革中,要以国家法律作为廉政建设的根本遵循和基本依据,以党内法规扎紧扎牢全面从严治党的制度笼子,实现治标和治本的统筹兼顾、自律和他律的双管齐下。

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