樊鹏:香港的政治蜕变及其体制根源

来源:“雅里读书”微信公众号 作者:樊鹏 时间:2016-06-07
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樊鹏|中国社科院政治学研究所副研究员 ,全国港澳研究会会员。本文原载《文化纵横》2016年第2期,原题目为:“否决玩家”与香港政治体制的“碎片化”。     

摘要:香港回归以来,在事实上发生了后殖民地国家和地区普遍发生的民主化浪潮,经历了一次社会权利扩充以及政治权力再分配的过程,作为直接后果,香港由一个政治和行政统合性极强的体制,蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸多领域、体制内外遍布政治玩家的体制。作者认为,香港的政治衰退及其所产生的“次宪制”稳定危机,既有前殖民当局民主植入的“恶种”,也是中国崛起背景下中西政治较量的反应,但侧重分析了回归以来在政治和行政等方面,一系列主动积极的改革所产生的“次生灾害”。无论是《宪法》和《基本法》的宪制安排,抑或中央作为主权者所享有的“全面管治权”,都没有对这些政治因素进行有效的约束和管治。国际上不乏大量负面经验和惨痛教训,通常具有“次宪制”宪法地位的地区,一旦脱离了强力的政治约束,仅仅保持法理上的“主权-联系”关系,极度易于产生排异于主权者的政治力量,演变成为政治分离主义。

香港回归十八年来,实行“一国两制”,顺利实现了平稳过度与繁荣发展。然而树欲静而风不止,自2003年香港五十万人反“廿三条”立法大游行,到2012年反“国教”运动,再到后来持续爆发的反陆客、反“双非”、“反水客”等陆港冲突,昔日包容的自由港变得封闭、暴戾,“占中”运动意在破坏香港繁荣稳定的基石,围绕政改和治港权的斗争看上去更像一次宪制危机。617立法会表决后使政改议题告一段落,但立法会继续上演“拉布”运动,行政立法关系难协调,社会福利诉求上升,旺角暴乱发生,“本土”势力登上政治舞台,社会运动方兴未艾。影响“一国两制”和香港长期繁荣稳定的根本性问题似乎没有解决。

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“本土派”

“一国两制”下的“高度自治,港人治港”为香港开启了朝向开放、民主的政治实践,但与此同时,香港也由一个政治和行政统合性极强的体制,蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸多领域、体制内外遍布不负责任的政治玩家的体制。香港作为中国的一个具有“次宪制”地位的特别行政区,虽然其政治发展严重关乎中国的宪制安全和政治安全,但无论是《宪法》和《基本法》等宪制安排,抑或中央作为主权者所享有的“全面管治权”,都没有对这些政治玩家实施足够有效的约束和管治。

危及宪制稳定的政治因素

一个国家写在宪法上的建制与实际政治过程中的权力运行,往往呈现巨大分殊。在政治发展的经验中,虽然不少国家从法律文本上来看,拥有了比较稳定的宪制,但是现实政治生活中却有名而无实,日新月异发生的政治因素时常会危及宪制的稳定,乃至宪制安全。

政治学家台布利斯(George Tsebelis)提出,无论任何政治体制,在某种程度均存在诸多“否决玩家”(veto-players),他们可以是总统、议会,也可以是政党、社会团体、宗教势力或有组织利益集团。通常,一个政治体系参与的玩家数量越多就越稳定,但是,那些活跃在舞台上的往往是拥有巨大组织能力的强势“玩家”或新兴政治“玩家”,如果利益分配或分享政治权力的诉求得不到平衡,他们就会利用自身在政治和社会领域的优势,行使否决权,破坏政治体制所必要的集中,有时甚至不惜破坏宪制秩序。

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《否决玩家》书影与George Tsebelis

否决玩家还可以分为接受现有体制的玩家和不接受现有体制的玩家,但对于政府有效施政的影响本质是相同的,体制外的玩家虽然不能迫使政府接受他们的意志,却可以通过社会动员对施政带来严重制约,而有些玩家虽然接受现有体制,但是他们为了自身算计,可能随时杯葛政府施政,破坏先前约定的政治规则,以便获取最大化的政治利益。

否决玩家的直接后果是带来政治体制权力分配的碎片化,使政治体系和行政体系双双呈现高度分散的状态,而无法形成发展所必要的集中,前者即政治体系的碎片化,后者则是行政体系的碎片化。在政治体系碎片化状态下,由于广泛的否决玩家的存在,政治体制最终演变为一个没有任何力量能够有足够权力做出重大决策的体制。这类现象既出现在西方发达国家,也常见于发展中国家。有实行总统制的国家,如美国、菲律宾(效仿美国政治体制的“民主橱窗”)。也有议会民主制国家,例如在印度,由于政府和议会党团之间、政府与司法之间、政治家和官僚体系之间各种形式的抵制与否决,在2011到2012年间,印度中央政府曾连续18个月没有任何发展议程,官僚部门的责任能力严重退化,对积极施政表现出极大抵抗。这种体制曾被西方媒体称之为“政治瘫痪”

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政治碎片化

行政碎片化主要指的是一国公共行政体系的碎片化,相比较于“政治碎片化”,前者所指的范围要小得多。早在20世纪七八十年代,“碎片化”(fragmentation)一词就曾被英美等国的学术界和媒体用以指代本国行政体系因职权分割、不同部门、系统之间缺乏有效协调、沟通而导致效能低下。20世纪80年代以来,西方新保守主义兴起,行政分权与降低管制成为压倒性改革议程,那些大规模实行降低管制改革的国家,其公共行政体制出现过度分权化、碎片化。20世纪90年代起,西方国家又重新强调决策的政治责任、行政体系的横向协调以及有效的执行体系,旨在修复前期因过度分权带来的行政碎片化与责任缺失等问题。政治碎片化与行政碎片之间往往相伴而生,有经验研究表明,那些行政碎片化较为严重地区,往往是政治碎片化程度较高的地区。行政碎片化既是政治碎片化的反映,但持续的行政碎片也会加剧政治碎片化。这是由于,如果缺乏完整、统一、高效的行政体系,就会降低政策供给的效率,加剧公共服务的分化,进一步导致社会分化,进而加剧政治领域的分化。

这些理论视角,可以分析许多国家和地区宪制稳定的现象。在第三波民主转型国家中,多数实现了西方民主体制,却没有实现有效的治理,原因在于民主化带来严重的政治碎片化和管治权威的缺失,多元力量卷入政治过程,却缺乏相应的政治统合机制和足够的国家能力协调整合各方面诉求,造成“跛脚政治”,枉论法治。政治碎片化往往与行政碎片化并行,使政府无法履行基本的管制职能,不能因应时宜提供的国民所需的社会保障。

香港是中华人民共和国的特别行政区,在中国完整主权前提下按照《基本法》实行港人治港、高度自治的“一国两制”。在主权统一的政治前提下,香港显然不具有主权地位,因此在这一个意义上,即使香港拥有《基本法》保护以及相对自主的高度自治权,但香港本质上并不具备宪制地位。但是,考虑到香港政制体制的特殊性,以及高度自治的政治现实,不少人就已经将香港视为一个“次主权”地区,从这个意义上香港政治体制具有某种“次宪制”(sub-constitution)的特征。

国际上不乏大量负面经验和惨痛教训,通常具有次宪制地位的地区,一旦脱离了强力的政治约束,仅仅保持法理上的“主权-联系”关系,极度易于产生排异于主权者的政治力量,演变成为政治分离主义。在加拿大的魁北克、英国的苏格兰地区等,都能看到次主权宪制危机的表现。类似情况的发生,通常都有一个重要的特点,即在阶级冲突和社会斗争尚没有发生到一定程度的情况下,就已经发生了政治革命。简单讲,不是如古典政治学所揭示的那样,经由社会分化、社会革命诱发政治革命。而其前提,就是在政治参与的闸口打开后,那些新兴政治玩家,迅即进入政治生活,成为扰乱管制秩序、打击管制权威的关键角色。

困扰香港施政和发展的三大难题

就香港的情况而言,香港至今拥有行政效率享誉世界的管制体系,尽管香港社会出现不少治理难题,尚不能算作管制危机。香港的社会分化虽然持续加大,但也远没有达到社会革命的程度,但是我们也看到,政治参与结构的巨变以及政治玩家的增长规模,远远超乎了社会结构的变化。香港看起来更像是发生了一场无社会革命的政治变革。大量政治玩家介入到特区政治体系和政府施政,产生了系列后果,形成了如今困扰香港稳定施政的三大难题。

第一,重大施政难以落实,影响社会发展。

回归之前,港英政府维持着绝对行政主导的局面,这是自20世纪70年代以来推动大规模社会建设的重要前提,港督麦理浩推行百万人口的公屋计划,在数年内便得以有效实行。然而现行香港行政-立法关系架构下,包括立法会、区议会、工商界利益集团、环保团体、新兴政治社团等体制内外各方面遍布否决玩家,在这一体制中,港府要想推行有为施政、有效施政,可谓难上加难。

两层议会是现有体制中最重要的政治玩家,他们虽然接受现有体制,也在体制框架内展开政治参与,但是他们往往基于自身政治算计,行使对政府施政的否决权,许多“泛民”派立法会议员可以通过“拉布”运动与政府叫价,区议会也可以凭借地区直选的机制,否决政府执体系在本区的施政措施。以香港著名的西九龙文化功能区建设项目为例,早在1998年时任行政长官的董建华在施政报告中就宣布了发展大型文化区计划——西九龙文化区的计划,尽管该计划是促进香港长远发展的一项战略投资,香港民众对城市公共文化空间和文化发展也极其关注,但历经十年,两届政府无所作为。2013年,行政长官梁振英会同行政会议批准西九文化区的发展大纲,计划得以启动,但近期仍有议员以地积比率等缘由对规划提出质疑,并提出新增文化建设项目,如动议在立法会得到足够支持,原有规划要大幅改变,且需启动漫长的咨询及评估,将直接影响文化区落成进度。

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民生建设滞后

关涉民生的社会建设滞后是受否决玩家和碎片化体制影响的另一实例。港英时期,行政主导下,基础设施改造以及建设项目可谓畅行无阻,70年代香港荃湾曾因西楼角公园建设爆发大规模警民冲突,政府强行征地,最后还是以政府有效建成而告终。又有将军澳的居屋建设,也曾一度出现困局,但在强政励治之下,项目很快得以推进。当下阶段,尽管全港亟需扩大公有住房建设,梁振英特首也在2014年施政报告中努力推动,但需克服重重政治关口,即使立法会获得通过,仍有18个区议会反对在本区内建设公屋项目。交通领域的改革同样如此。自2013年开始,香港运输署致力于推行一项“巴士路线计划”(BRPP计划),有别于沿用多年的“巴士路线发展计划”,新计划可以优化路线,同时从环境的角度减少废气排放,但是由于计划需要咨询各区区议会。从2013年到2015年,运输署每年都会推出年度巴士路线计划,供各区议会咨询讨论,但是数次遭到区议会反对。

民主化改变了香港的政治环境,也改变了香港的社会环境,环保团体与文化保育团体是香港社会领域的新兴“否决玩家”。早在麦理浩改革时期,香港就开展过全港清洁运动,但主要局限于政府自上而下发动,环保团体在香港处于弱势地位,政府针对重大建设项目展开咨询,但是并没有十分严格系统的环境评估工程。回归初期,香港的基础设施建设和重大政府项目仍然不需要环评程序。进入新世纪以来,香港社会环保意识与法治观念变迁,香港环保力量剧增,环保社团除了推广环境教育、开展环保活动,还致力于担当监察政府施政的角色。今天香港的大型基建项目均需通过环评程序,辅之以环保咨询工作。香港新机场建设,需新增一条跑道,按照法定环评程序,要拖延至2023年方可建成。

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一个环保与文化保育联署网站

文化保育力量是社会领域另外一支影响施政的重要“玩家”。回归以来,香港民间对保育本地和前殖民地文化的意识日渐高涨,文化保育运动几乎与民主化诉求同步发展。2006年保留旧中环天星码头和皇后码头事件,反映出民间开始反思以往发展忽略经济发展文化遗产保育的平衡,以此事件为拐点,香港文化保育运动风起云涌。近年来大量文化保育团体不断批判政府“经济-文化”二元思维,反对政府主导,要求民间参与。在社会外压效用下,文化保育已占据重要政策议程。

第二,现有体制有利强势利益集团,政治权利分配不均衡。

根据“否决玩家”理论,如果缺乏强力的宪制框架和有效的政治权威对否决玩家进行约束和规制,就会加剧少数玩家与社会大众之间的利益分歧和观念冲突,演变成为少数玩家主导的“碎片化”体制,政治过程和经济社会政策也随之沦为少数社会强势利益集团所主导,政治体制进而处于失衡状态,其合法性随时面临社会大众的挑战。

前港英政府在漫长的殖民统治过程中,一直在寻求上述平衡。一方面,他们代表宗主国统治,从立法、行政和政策各方面极力维护英资的政治权益和商业利益,但另一方面,他们也是香港实际的治理者,对香港社会发展与市民安全守土有责,对统治集团和社会大众的利益进行有效平衡。这一过程中,形成了颇具特色的政治体制,曾被概括为“行政吸纳政治”(金耀基)、“咨询性政府”(英定国G. B. Endecott)、“非政治化的政治体制”(关信基),其共同点在于该体制以多点的政策“输入”和集中的政策“输出”相配合。社会意见指向权威中心,由权威中心对政策意见进行统合平衡、吸收,正是在这个意义上,香港的政治体制也被称为“仁慈独裁制”(刘兆佳),其中,“仁慈”从一个侧面反映其决策咨询的开放性,而“独裁”则代表了决策的有效性。

回归以来,伴随着民主进程的发展,原有的“行政吸纳政治”的机制已被打破,政策网络无限开放,决策则呈现去中心化。而今咨询主体(行政主导)已不是唯一的管治权威,包括立法会、区议会、社会团体都事实上具有否决权的重大玩家。在貌似多元的参与结构下,强势商业利益集团往往是最大的赢家,他们既可以避免西方民主国家因民主选举产生的“福利扩张”累及工商业的风险,又可以利用多重否决者来游说,反对那些侵害本集团商业利益的施政计划。在香港的土地政策、公屋兴建滞后等现象背后,均能看到社会强势利益集团的影子,他们通过各种政治纽带和广泛游说参与到政治游戏中来。

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一个广为引用的例子是对香港经济的新论述,这就是“地产霸权”。出版于2010年的《地产霸权》一书潘慧娴(Alice Poon)曾任新鸿基地产集团创办人郭得胜的私人助理达八年,对香港地产业的运作极为熟悉,他认为传统的“自由市场经济”论述并没有如实反映回归以来香港经济发展和社会变迁,香港数十年来经济被地产商操控,地产商剥削小市民利益,成为香港经济体系的“恶霸”,是阻碍香港经济和政制发展的罪魁祸首。作者认为,回归以来香港放弃扩展规模仍然不大的公屋计划,同时实行紧缩的土地供应制度,都是有利于地产商的举措。不惟如此,通过对过去20年香港公用事业的研究,潘慧娴认为“地产霸权”已扩展至公用事业及零售服务业,成为香港贫富悬殊、民怨沸腾的罪魁祸首。事实上,高高在上的商界精英,之所以能够主导财富与收入的创造和分配方式,背后隐含着的,是以地产商为代表的强势商业利益集团对政治过程的干预与主导。

第三,社会保障建设滞后,权威与责任缺失使矛头直指中央。

香港是世界范围内受新自由主义影响最为深刻的地区,夏瑛与王绍光在2010年的一项研究表明,相比于其他经济体,过去30年香港的贫富差距恶化程度显得尤为突出。在20世纪最后20年,香港的基尼系数在所有四小龙中位列首位,在东亚八个经济体中仅比泰国略低。一方面,就人均收入而言,它是世界上最富裕的经济体之一,另一方面,就家庭收入不平等状况而言,它却是世界上最糟糕经济体之一,而且情况还在不断恶化。2012年,香港基尼系数已达0.537,步步逼近联合国规定的0.6的危险线。2013年9月,香港特区政府扶贫委员会公布 生活在“贫穷线”(三口之家月收入11500港元)以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。又据香港大学周永新教授对香港贫困状况的最新研究,目前香港40%的劳动力即约为130万的人口可以归入“新贫穷人口”(月入1万到2万港币之间),而四年前这个数字是100万,这意味着越来越多的香港大学生,一出校门就要迈进贫穷的行列。

与日益严重的社会分配恶化形成鲜明对照的,是社会保障建设的滞后。1997年亚洲金融危机之后,香港放弃了扩展公屋计划,使其在居屋政策方面与同为亚洲四小龙的新加坡差距显著,住房问题成为香港最大的民生之艰。包括综援在内的社会保障水准,近年来的相对水平也呈现下降趋势,人口老龄化也对社会保障建设提出了严峻考验。面临同样困境的其他发达经济体,可以通过税法调整来平衡收入分配,通过社会保障机制建设增加福利供给,但是香港的简单税制使港府难以通过此种手段弥补严重失衡的社会分化,港府至今没有发展出一套覆盖面广泛、保障能力充足的社会保障体系,尽管特首梁振英已经释放了“适度有为”的哲学将替代“积极不干预主义”,但并未拿出实质性的发展规划。

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民生问题

回归以来,表面看香港市民的政治诉求压倒一切,但实际上整体福利需求有增无减,这与过去香港市民“各扫门前雪”、对政府无所期待的情形不可同日而语。如果中央和港府仅仅着眼于处理香港的民主诉求,而忽略了大众的社会保障诉求,将对香港的社会结构造成进一步损害,进而危及更长远的稳定。民主运动的长远逻辑在于通过选举机制改变香港现有政治机制,实现管治队伍更多关怀市民的福利供给,抵制亲资本、亲工商界的政策机制。但民主化的短期效用却显而易见,它在事实上弱化了行政权威,使社会无法识别真正的权威,也即无法落实责任,最终的结果是将矛盾的焦点和斗争的矛头指向中央。

香港政治蜕变的体制根源

从困扰香港施政和社会发展的三大问题看,其根源来自于回归以来新的宪制结构和社会结构巨变的影响,具体来说,最主要的因素在于在“民主”和“自治”的主流话语下,香港经历了一轮急剧的民主化过程,以选举机制和社会动员为基础,少数拥有组织和动员能量的“否决玩家”式政治参与取代了传统的政治参与模式和政治运作过程,成为影响香港政治和社会发展的最大变量。回归以来,香港的政治体系已由回归初期统合能力较高的状态向高度碎片化的状态演变,相比而言,其公共行政体制至今仍然保持着较高决策执行力,但大量例证显示,受到政治碎片化趋势的影响,香港公共行政体系的整合程度与管制效能也呈现明显下降的趋势。

第一,政治碎片化起于回归之前交接期,源于殖民当局的外部植入。

前港英时期,香港的统治体系具有高度统合的特征,英殖民当局在1997年之前是香港唯一殖民宗主国,凭借殖民法权建立统治,港督代表殖民当局行使治权,决策体制与权力分配呈现金字塔形,港英统治时期的港督由军事(驻港英军司令部)、决策咨询(行政局)、立法咨询(立法局)、行政系统(布政司署)、行政监察系统(总督特派申诉专员公署、总督特派廉政专员公署、核数 署)以及司法系统(最高法院)六大系统组成,相互配合,服务于港督决策和立法,巩固港督施政权威。保持此种格局的关键在于港督的绝对权威,以港英时期立法局和行政局为例,立法局和行政局均属于政治咨议机构,“两局”成员(由当然议员、官守议员与非官守议员组成)全部由港督委任而非选举产生,立法局为港督统治的立法咨询机构,并不行使立法权。

这种高度统合型的体制,是20世纪70年代麦理浩总督实施改革的前提,也是回归前30年港英政府能够在香港实行大规模社会建设并保持社会稳定、发展的政治保障。港英体制向英资财团开放,除少数华人精英可以通过各类咨询机制参与议题讨论,社会力量几乎被完全排除在外。六七十年代,随着香港发展出口加工工业,中小企业不断发展,专业中间阶层崛起,“两局”加大吸纳华人精英参与。决策与立法咨询机制,表面看是港英统治者与华人精英的共识政治体,但根本目的在于巩固港督的管制权威,保持绝对行政主导,是一种“仁慈独裁制”。当然,当时的社会环境对于维持此种咨询型威权统治也十分重要,香港市民当时对于政府无所期待,也漠不关心,更谈不上民主参与的诉求。回归前“两局”在社会上的影响力和受市民关注程度十分有限。

80年代中期以后,英殖民政府考虑到1997政权交接,开始在香港体制内部植入新的民主生成机制。1982年,港英政府推行代议政制,成立区议会。1985年,区域市政局成立,实行类似市政局的选举制度。在地区层面是19个区议会,香港被划分为19个区和145个选区,其中市区10个区划分为83个选区,非市区9个区划分为62个选区,实行选举制度;在区域层面,是市政局及区域市政局,市政局由15个选区构成,每一选区由几个市区内的区议会选区组成,区域市政局有12个选区,每个选区由几个非市区的区议会选区组成。以上三者都是每3年选举一次。这种叠床架屋的制度架构和极其复杂的选举模式,在事实上增加了行政体系的运行成本和社会阻力,与过去相比,无形中为香港管制体系“碎片化”埋下了地雷。

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末代港督彭定康频繁对港务发表意见

1985年9月,立法局开始进行间选。1991年,港英实行委任制加地区直接选;1992年,末任港督彭定康推出政改方案,大幅增加立法局的直选议席。立法会逐渐由“委任制”改为选举制,并逐渐缩小功能组别的比重,加大地区直选比重。1995年取消委任制,选举产生60名议员,其中由直接选举产生的议席20个,功能团体选出30个,选举委员会选出10个,提前实施了应在1997年才可以实施的选举结构安排。由此,港英主导形成了“两局”(行政局/立法局)——市政局(执行部门为市政总署)——区议会”的三级议会体系,成为一个完整的代议制政制架构。这一体制无疑激励了香港的民主参与,但也使香港的政治体制趋向“碎片化”,不可逆转。

港英政府在通过选举启动政治民主化机制之外,也在文化与社会领域积极作为。从20世纪50年代开始,港英政府在香港有意识地培养一种区别于中国大陆的文化系统,香港学者陈冠中认为伴随着战后香港本地出生的土生土长的“婴儿潮”一代人成长的,是一种“有主体性的杂种本地文化”,回归前香港至少并存着8个可识辨的文化系统或亚系统。这其中,有“华洋杂居”自然形成的文化系统,但也不乏港英政府文化统治政策的结果,在中国大陆地区“文化大革命”期间,港英当局有意识在香港发展中国传统文化,其目的在于区别于中国革命意识形态和中央政治传统。回归前期,港英政府加紧步伐向香港输入人权观念,并在1991年6月由立法局赶在回归前夕制定通过了《香港人权法案条例》。在香港回归以来至今,根据司法机构的法律参考数据,有超过一千份判案书曾提及《人权法》,受到《基本法》的宪制保障。与此同时,一大批国际NGO组织被允许在香港设立分部,并通过措施开放了社会组织注册管理。

第二,回归以来政治体制分化程度加剧,且政治玩家领域更广、数量更大、互动更复杂。

回归以来的政治实践,有两大特点:第一,保持了形式上的“行政主导”,但一系列政治改革引入了诸多拥有否决权的政治“玩家”;第二,中央在宪制层面植入了“主权者”,但受到“高度自治”承诺的制约,并无实际“管治权”。有行政主导之名,而无行政主导之实,有主权,而无治权,有法治而无权威,这在世界范围内都是一个罕见的政治奇景。

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基本法

《基本法》做出了大量有利于特首决策和施政的制度安排,但香港的政治体制总体看上去更像一个立法、行政与司法三权分立的政制架构,对政治发展产生关键作用的改革集中在立法领域。随着香港特区政府的成立,立法局改为立法会,由原港英统治者的立法咨询机构转变为香港市民的合法代议机构。回归以来针对立法机构的一系列改革,回应了香港市民的诉求,顺应了民主发展的潮流,但也使香港体制中增加了一个重要的否决机制,甚至成为社会层面民主大变革的“引擎”,是使香港体制朝向政治碎片化状态的关键,在事实上成为影响香港次宪制稳定的重要人为因素。

表1. 香港回归以来立法会产生议员名额组成

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资料来源:作者根据历年数据整理

表1列举了立法会回归以来选举办法的变化,1997年回归之初立法会共设60个议席。根据《基本法》第68条的规定,全部议席由选举产生,每届任期为4年。《基本法》附件二规定了首三届立法会的组成方式,并规定逐届减少选举委员会选出的议席,从“逐渐”可以看出来,这其中包含一定政治考量的空间。首届立法会议员由选举委员会产生议席10名,功能组别30名,地区直选20名。但两年后新的选举办法规定选举委员会产生议席下降到6名,同时增加了直接选举产生的议员名额。到2004年,彻底取消了选举委员会产生议员名额,功能组别与直接选举分别产生35名议席,这增加了香港泛民主派在立法机制中的参与机会。到2012年,立法会议员由60名扩大至70名,功能团体产生35人,分区直选产生35人。但是根据新的选举办法,2012年香港立法会选举,在功能组别产生议席部分,出于扩大选民基础的目的,设立区议会(第二)功能界别,也称“超级区议会界别”,五个议席由区议员拥有参选权、提名权,竞选超级界别议席,必先成为区议会议员,最后由全港未有其它功能界别投票权的选民(不包括因所属界别候选人自动当选而失去投票机会的选民)一人一票选出。上届“超级议席”,泛民占3席,建制派2席,直接后果使建制派立法会议员名额低于三分之二,这成为2015年政改方案立法会表决未获通过的一个重要因素。

应该说《基本法》的政制设计极富远见,尤其是提名委员会的安排,使香港免于陷入民粹主义的陷阱,但是《基本法》的制定显然没有预料到回归以后政党政治发展对立法会的巨大影响。回归以来香港的政党政治发展极快,但同时却也极不成熟。香港没有成熟稳定的政党制度,政党为注册社团/公司,特首竞选者无政党背景,目前的政党有政策研究功能,但不以执政和政策制定为目标,因此在现存政党缺乏一套党内运行的立法-行政协调机制,同时香港现有政党制度的不成熟还表现在没有指导政党发展的意识形态纲领,没有约束党团的“主义”,缺乏言行一致的政纲,易于使党团成员陷入无信的境地,因此也没有产生政治人才的良好土壤。特定政党政治影响下的香港立法会,既不同于议会民主制国家,也不同于总统制国家,当选议员与行政首脑之间既无政治契约关系,议员个人甚至也缺乏必要的党纲党纪约束。从分配机制来看,香港更无西方国家常见的“政治分脏制”,使支持施政的议员可以分享政府职位和资源,在香港现任54名政治委任制官员中,仅有4名拥有立法会议员履职背景。当选议员既无参政功能,也无参政历练,因此现实中主要角色在于对特首施政实行审查与否决,拉布运动是“否决政治”最突出的表现,为否决而否决,使回归后的香港体制更趋政治碎片化。

回归以来,香港的政治文化也经历彻底转变。阶级之间以及阶级内部的利益纷争与张力日增,除了围绕政制改革以及其它政治议题所谓的“建制派”和“泛民主派”两大阵营的对垒以外,社会价值分歧日增。2016年旺角暴乱发生后,“本土”激进势力反而获得中间偏右社会阶层的支持,并在立法会新界东选区补选中获得胜利,有望冲击年内9月份举行的立法会选举议席,料将加剧立法会内部政治派别的分立。社会层面,围绕环保、规划、文化以及文物保护等具体议题,形成了各式各样的“主义”,光怪陆离。社会价值纷争使香港体制的“碎片化”程度不断加剧,一个显著变化在于否决玩家领域更广、数量更大、互动更复杂,不仅局限于政治领域,而且广泛存在于政治、经济、社会、文化各领域。政府施政,需要面对政治领域立法会、区议会的否决权,还有来自经济领域地产寡头(重大利益集团)、一般工商业团体的压力。社会领域的“否决玩家”更是蔚为壮观,既有“学民思潮”这类在“占中”运动中充当前哨的政治团体,也有在文化保育运动中摇旗呐喊的各类文化团体和新兴环保团体,还有面目繁多的“本土”力量登上政治舞台,令人眼花缭乱。

第三,香港公共行政体系改革产生“次生灾害”,波及政治和社会领域。

香港建有世界上一流的公共行政体系,其施政效率和清廉程度在世界银行、透明国际等国际组织排名中位居前列。今天香港公共行政体系的基本轮廓形成于20世纪70年代,在麦肯锡(McKinsey)管理顾问公司《麦健时报告书》的建议下,时任港督麦理浩推动了香港公共行政体系从“两层架构”转向“三层架构”,在布政司和部门之间加入“决策科”(即现在的决策局),专注制订政策,并由各有关部门负责执行,目的在于适应麦理浩改革的需要,集中规划并有效执行。70年代以来,香港公共行政体系逐渐形成了自己的特点,这包括决策与执行体系的分离和细化,职位的清晰界定与部门间的高度分隔,法律对行政体制的规范,行政体制的高度程序化,以及透过广泛的咨询机制实现政治问题行政化。

正是凭借这些优势,香港行政体制在70年代以后的经济腾飞中扮演了重要角色。香港回归后,基本延续了港英遗留的法治、高效的行政体制,在机构设置方面,特区政府的部门架构大致承袭原有模式,结构上仍然按照原有的决策与执行相分离的原则,将所有行政部门自上而下地划分为相对独立的“司-局-署(处)”三个层次。决策层由行政长官和三大司长负责战略决策,政策或资源管理层,由局级机构负责具体的不同范畴的政策制定,行政执行层(也称“服务传送机构”)则由各署(处)负责各项政策执行。在行政哲学上继续奉行低税制的政府,积极不干预主义的经济发展思维,以及由财政盈余引导的政策与公共服务改革。

回归不久,亚洲金融风暴爆发,社会安全福利与保障期待上升, “积极不干预主义”的管治哲学遭受冲击及挑战。在这一背景下,港府加强了行政体系内部的改革,为增强积极有效的施政能力,降低民主选举对行政体制的影响,果断废除了由港英殖民政府打造的“三级议会”模式中的“市政局”与“区域市政局”。为增强对全球化压力的回应,加强对市民和工商界的服务供给,特区政府还对行政体系进行了大幅调整,重点改革了介于政策层和服务执行层中间的政府决策局,回归18年以来决策局的组成一再调整,由3司15局调整为3司16局,再调整为3司11局,到现行为3司12局。

然而,回归以来香港的公民社会日趋成熟、活跃,社会动员能力持续加强,立法会成为新兴政党的问政舞台,决策过程也无可避免地出现了政治角力与谈判,传统“行政吸纳”模式和旧有的咨询政治渐失实效,行政部门改革回应不了新冒起的公民社会参与要求。在这一背景下,2002年立法会通过高官问责制实施方案,也称“政治委任制度”。改革的初衷,在于加强政治问责,增强统筹决策能力,但在十余年的实际运行中,也出现明显故障。高级政务官对于出任政治风险极高的政务官积极性并不高,问责团队多数成员从体制外引进,许多高官实际既无领导决策经验,甚至对行政执行团队的运作也缺乏充分了解,因此大多数决策仍然是一个“自下而上”的过程,在政治-行政发生冲突时,往往会产生极高的沟通与信任成本,损害部门施政效率。

除高官问责制以外,回归以来三层架构中的“服务传送层”中大量推行的法定机构、公营机构改革,对公共行政体系的完整性和协调性也产生重要影响。自上世纪七、八 十年代,香港借鉴宗主国英国的管制经验,创设法定机构实施治理,成效显著。回归以来,伴随着新型政治生态变化而来的乃是不同阶层、界别与利益群体对政府援助、介入与规划的各种诉求。政府为提供更多公共服务和监管职能,根据法例大大拓展了法定机构和公营机构的运用规范,截止到2014年香港共256个法定组织。然而大量法定机构的运行也产生了一系列负面效应,包括在一些重要的独立机构,行政总裁权力过大,形成“独立王国”,成员的委任透明度不够,代表性不足,常遭市民诟病,利益冲突的问题常常引起关注,资源利用不受立法会监管。

今天港府的行政体系,既有问责制团队与行政团队之间的划分,又有独立行政辅助系统和监察系统(申诉专员公署,廉政公署,审计署,公务员叙用委员会)与问责团队和行政团队之间的制衡,还有行政团队执行机构与法定机构和公营机构之间的分割,与港英时期比较,现行体制虽然可以更加凸显廉政(高官问责制)、制约(辅助系统)、多元治理(大量公营机构和社会组织托底服务)等与时俱进的价值理念,但是却大大增加了行政运行的信息乃至信任成本。即使在行政体系内部(不考虑立法环节的否决),一个重大决策也要历经从论证、决策、检查、执行、委托承包、评估反馈等数轮循环往复,往往失去最佳政策制定或执行的机会。这些因素对于港府施政效率的拖累,毫不亚于“占中”等政治事件。

结语

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“一国两制”下的“港人治港、高度自治”,既是以《基本法》为最大共识的宪制安排,也是历史交给中央和港人的一场政治实践与考验,香港政治生态的发展演变说明,作为先期政治承诺的宪制安排与现实政治实践之间,存在着巨大的沟壑。  

回归以来,香港虽然仍未实现所谓的“普选”,但在事实上经历了后殖民地国家和地区普遍经历的民主化浪潮,经历了一次扩充社会权利以及对政治权力再分配的过程。在这一过程中,香港正在由一个统合性极强的政治体系,蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸领域遍布 “否决玩家”的碎片化体系。香港“否决玩家”的政治生态以及“碎片化”体制的形成,外因源自于前殖民宗主国英国的前期外部植入,包括过早地引入选举机制,诱发香港市民的民主期待,也包括在管制体制内部植入大量包含分权制衡、社会制衡的原则与机制,同时在治理模式方面善于运用社会分权辅助行政,也在客观上埋下了公共行政体系能力衰退的种子。但同外生因素比较,香港政治生态的演化以及“否决玩家”体制的形成,也包含着更多内生因素的作用。

作为“一国两制”实施基础的《基本法》,既是主权者收回殖民地的庄严政治宣言和国家宪制权的产物,但同时也是中英双方政治意志与香港市民集体意志的政治契约。在这份“政治契约”中,主权问题因“中国领土主权不容商量”而被一次性解决,《基本法》主要集中在政制架构与管治权方面的规定,主要围绕如何落实维持香港资本主义制度“五十年不变”这一政治契约和承诺而来的。中央寄希望于通过一种保持主权、高度下放治权的方式,既保持香港回归祖国,又能够以港人治港的方式回应港人发展诉求,以高度自治的灵活性处理将来可能发生的管治难题。中央围绕香港行政、立法、司法的一系列宪制安排,极尽可能地向前宗主国和香港社会做了妥协与让步,也充分考虑了回归以后香港市民公民权利意识普涨、政治上追求进步的潮流。但客观来说,无论是《基本法》的宪制安排,还是中央作为主权者原则上所享有的“全面管治权”,事实上都没有对政治和社会领域的“否决玩家”实施有效的约束和管治。

事实上,香港出现的宪制层面的问题,在今天的全球政治中都具有一定普遍性,它与一个国家的文化、宪制甚至一段时期以内的社会权力格局存在直接关联,要从根本上消除,十分不易。但是香港问题的重要性在于,她的发展和走向直接关系13亿人口的中国的政治安全。对于中央立法者来说,在一个缺乏稳定的政治秩序的环境里,当先期承诺的宪制安排与现实政治实践之间出现巨大鸿沟,是继续延续法治思维,抑或重申主权者的政治责任、创造新的政治资源来巩固宪制基础,是治港方略中无法回避的问题。

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在法学视域下,中央对香港负有宪制责任,在维护宪制安全前提下,香港享有“港人治港、高度自治”的制度安排。这样的论述方式,将宪制责任视为首要责任,只要中央保证香港一国两制的宪制稳定、维护香港政治安全,其他与市民香港的政治经济事务通通归之于香港特区高度自治(授权)范畴。实际上,这样的认识存在一定误区,一国两制首先是“一国”,中央不仅负有维护特区宪制安全的法律责任,而且对回归以后的广大香港市民负有“生民养民”的政治责任。《宪法》规定的“国家尊重和保障人权”以及制宪者对人权的阐释(“生存权、发展权是根本和重要的人权”以及“实现人权的根本途径是促进经济发展和社会进步”)是针对主权范围内全体国民的,香港当然概不能外,只是考虑到《基本法》和一国两制的特殊地位,中央落实这一政治责任的方式不同于大陆地区那样。在法理上,中央是通过管治权授权特区政府以高度自治的方式来实现宪法规定的尊重和保障人权的政治责任。基于此,在循序渐进发展民主的同时,中央应着眼于以更加有效的举措加强中央在香港的实际政治权威并通过政策方式加速带动香港的社会建设,进而巩固主权者的阶级基础。实现长期繁荣稳定,香港还有很长的路要走。 

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