制定《反恐法》刻不容缓:以相关立法完善为视角

来源:《新疆社会科学》2014年第5期 作者:张勇 时间:2014-12-23
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一、界定恐怖主义概念的重要性

对恐怖主义(Terrorism)概念的界定,是研究恐怖主义的逻辑起点,也是对恐怖主义事件认定的重要方面。清晰地界定恐怖主义的外延,对于反恐立法的重要性毋庸置疑。学界对恐怖主义的定义多种多样,各不相同,国际组织乃至各国政府提出的定义也是千差万别。也有一种声音认为恐怖主义不可能找到一个令人满意的定义,并据此认为概念的认定并不重要,但本文认为加强对恐怖主义基本概念,或者是包含的基本因素的认识,对于广泛开展国际合作,认定打击恐怖主义具有着一定的现实意义。

首先,有助于与普通刑事案件进行区分。立法上,对于恐怖主义的惩罚,可以采取较普通刑事案件不同的处罚方式以及刑事程序。采取较重的法定刑或特别的管辖方式。罪行法定原则也要求必须对恐怖主义案件与一般刑事案件进行明确区分。

其次,有助于反恐的行政正当性于法有据。清楚界定恐怖行为,有助于对于恐怖组织的规制和惩罚具有正当化的理由,使政府后续采取的反恐措施具有法律上的依据。此种立法正当性演化而来的行为正当性,对群众认清恐怖主义事件本质更有帮助。

第三,有助于国际法层面的交战团体问题的认定。国际法层面的界定,涉及该恐怖组织是否已取得国际法上交战团体(beligerency)的权利。若该恐怖组织取得交战团体的地位,则其应遵守国际法上有关战争的相关规定。以此,该恐怖组织即禁止受到某些方式的攻击,否则将被视为战争犯罪(warcrime)。若交战团体进行承认,国际间亦可进行援助,此种援助行为属于非干涉内政的行为。

最后,有助于认定恐怖主义事件的始作俑者。恐怖组织的支持者经常为某些国家和地区,他们藉由资助恐怖主义行为以达成其政治目的。若无法清楚界定恐怖组织的范围,即若无法直接针对操纵恐怖组织的国家采取行为,则不能有效地打击恐怖组织。

二、关于我国恐怖主义概念的界定

研究恐怖主义概念的学者AlexP.Schmid于1983年所撰写的一篇文章中,就恐怖主义概念归纳出超过一百种以上的定义;而自联合国对于恐怖主义议题设立特别委员会,更可知国际层面上对于恐怖主义概念的界定相当重视。对于恐怖主义概念的界定,本文认为大致可从以下方面阐释:(一)恐怖主义与其它政治暴力的区别;(二)国家恐怖主义与国家支助恐怖主义是否具有相同的现象;(三)恐怖主义与一般单纯的刑事犯罪行为、互相承认的交战团体间的公开战争及精神异常行为的区别;(四)恐怖主义是否为胁迫、暴力、力量及影响的次级分类;(五)恐怖主义能否正当化,对其手段正当化的辩解能达成什么结论;(六)恐怖主义与游击战的关系;(七)犯罪与恐怖主义的关系。

对于恐怖主义的定义至少可归纳出三点:第一,使用暴力威胁或威胁使用暴力;第二,行为具有某些政治性动机;第三,相关行为针对国家或社会(即非针对特定个人进行威胁)。如反恐学者C.J.M.Drake对恐怖主义的定义为:“恐怖主义者乃一群人长期或者以威胁手段,并以政治性动机或秘密的组织性暴力手段,以攻击民众心理上的地标或重要场所为标的。而其攻击的目标可分为象征性目标(SymbolicTargets)、重大生活或社会的功能性目标(FunctionalTar-gets)、恐怖份子的金钱补给性的目标(LogisticalTargets)及表达其愤怒或仇恨的目标(Ex-pressiveTargets)等四种。故其恐怖活动进行的型态或手段包括:暗杀、特定对象或场所的攻击、大伤亡的攻击、绑架、抢劫、劫机、破坏活动、毁灭性攻击等”。

《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》中把恐怖活动的界定为:“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的,采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为”。由定义可以看出,我国反恐立法中的定义只要采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成了四种结果即人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱的行为,即为恐怖活动。通过比较,我国对于恐怖主义概念的认定是一种偏重于后果的定义,虽然在打击恐怖主义活动上,有效率的考虑,即只要造成了相应严重的后果,就可以在恐怖主义上进行认定。但本文认为需要对恐怖主义进行更加细致的定义:如对活动暴力程度、力量层次及影响范围的次级分类,以及将恐怖主义与其他政治暴力相区别。这既有利于反恐机关对于突发事件的处置,也有利于国际合作共同打击恐怖主义活动,将恐怖主义与政治诉求相区别,有利于我国在国际上对其恐怖主义本质进行清晰界定,剥去其宗教团体、政治团体的伪装外衣。

三、我国反恐怖立法进程及现状

中国一向遵守联合国宪章和国际法相关准则,对联合国安理会采取的任何反恐行动都坚决予以支持。这表现在我国加入了一系列的国际反恐公约,对国际反恐运动表现出积极的态势。但是在国内相关立法进程上则较为缓慢。

(一)1997年恐怖组织首次入刑法

1979年刑法只是规定了一些恐怖组织的犯罪行为表现,比如把劫持舰船飞机的行为规定为反革命破坏罪,规定也较为笼统。1997年刑法加强了反恐立法,当时,立法机关鉴于“有些地方已经出现有组织地进行恐怖活动的犯罪”,而“组织、领导恐怖活动组织进行恐怖活动的犯罪具有极大的社会危害性,对于社会稳定、公民人身财产的安全都有极大的破坏力”,“为了有力地打击这种犯罪”,新刑法增加规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”,并规定如果犯该罪还实施了杀人、爆炸、绑架等其他犯罪行为的,则要依照数罪并罚的规定处罚。

(二)2001年“9·11”之后进行的刑法修正

“9·11”事件后,国际社会迅速加强反恐立法。2001年12月29日,《中华人民共和国刑法修正案(三)》出台。其中包括:将组织、领导恐怖活动组织的刑罚,由原来的“3年以上10年以下有期徒刑”提高到“10年以上有期徒刑或者无期徒刑”;增加“资助恐怖活动罪”;把恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪等。除了刑法之外,我国其他法律和部门规章中也存在关于反恐的立法内容。其散见于未成年保护法,国家安全法,预防未成年人犯罪法等。但是直到2011年止,我国对反恐进行专门立法的现象较少。

(三)2011年出台首个专门针对反恐的法律文件

2011年10月29日,十一届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》,对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员作出界定。目前,我国已形成以刑法、引渡法为主的反恐怖主义立法体系,但仍存在明显的缺陷和不足。立法规定过于单一、罪名的法律界定不够完善、国内立法与国际立法尚存差距等。

四、我国现有反恐立法的不足

(一)反恐立法格局不够科学

《刑法》是目前我国反恐的主要法律依据。将反恐犯罪纳入《刑法》,解决了反恐行为入罪的问题。虽然此前的刑法里也有相关罪名能惩治恐怖活动犯罪,如杀人罪、爆炸罪、劫持航空器罪等,但在刑法典里专门规定“组织、领导、参加恐怖组织罪”,仍然有特别的意义,因为其规定只要组织、领导和参加恐怖组织,无论是否实施了其他犯罪,其本身就是一种犯罪行为,这无疑体现了立法者对恐怖活动犯罪所将造成的巨大危害的高度重视,因而将刑法介入的时间提前到实际犯罪行为尚未发生、只要旨在从事恐怖犯罪的组织一出现即可。但是从反恐的角度讲,《刑法》仍然存在很多不完善之处:它对罪名的界定不够完善,没有明确规定恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖行为罪这样基本的概念和罪名,而且将恐怖活动犯罪分散列于其它犯罪中,比如危害公共安全、国家安全罪等。因此,有必要起草一部专门的反恐立法。恐怖主义出现的原因是多方面的,不能仅仅依靠刑法进行规制。除此之外,国际上通行的立法体例是从刑法、行政法立法着手,从源头上解决恐怖主义问题。纵观世界立法,美国、俄罗斯都是民刑结合,而我国则以刑为主。

(二)《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》中的不足

《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》只有八条,内容过于简单,第一、二条是我国对恐怖主义的态度和定义,第三条列举了我国负责反恐的机构。措施只有两条:第四条,按照第二条的定义确定恐怖活动人员名单;第五条对用于恐怖活动资金的管控;第六条是关于反恐怖国际合作;第七条授权国务院等部门制定认定恐怖活动组织及恐怖人员名单的具体办法;第八条规定了《决定》的施行时间。而关键的第七条,国务院的实施细则,没有公布。授权立法没有颁布,影响了现实层面上的执行,不利于我国打击恐怖主义活动。该决定虽然在反恐立法领域迈出了一步,但是与一部成熟的《反恐法》相比还是存在很多的不足,如前文所提到的没有进行恐怖活动等级的分类,与政治活动的区别,也没有规定对恐怖活动所能采取的专门侦查措施和强制措施,没有明确建立专门的反恐机构,参与反恐的机构很多但职能分配不明,且恐怖活动人员名单制度及资产冻结制度没有具体的操作细则。此种宽泛模糊的立法模式,一方面可能导致对恐怖活动的打击力度不强,而另一方面可能会扩大反恐的覆盖范围导致侵害非恐怖组织人员的基本权利。因此我国的反恐立法需要更严谨地进行定义及制定具体制度,在保障不侵害非恐怖组织人员权利的前提下对恐怖组织人员进行有力的打击。

(三)反恐原则不够明确

如前所述,虽然我国法律关于反恐的规定已经有所涉及,但是关于反恐的基本原则却几乎从未涉及。打击恐怖主义无论在世界还是在我国都是一件长期而艰巨的任务,虽然我国通过的刑法和其他法律、规章对其进行了规制并产生了相应的法律效果,但是从长远看,关于打击恐怖活动的指导思想和目标表现的较为缺乏。这就在关于反恐的法律和政策上表现出不协调。

总之,恐怖主义活动鉴于其情节上的严重性,在手段上,不论从对于恐怖活动的遏止这一积极面而言,还是以比例原则去检视手段是否具有适当性、必要性及衡平性的消极面而言,都“应该”采取较激烈的手段,以应对恐怖主义的重大威胁。恐怖主义袭击严重威胁我国的安全与稳定,而我国目前还没有一部专门的反恐法。我国反恐怖法制的建立既具有必要性,又具有急迫性。纵观我国的反恐立法现状,很难满足目前反恐形势的需要。因此需要结合我国的反恐实际需要,及早制定一部既有力打击恐怖活动,又不侵害人民基本权利的反恐法。

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(原标题:制定《反恐法》的必要性分析——以相关立法完善为视角)

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