王绍光:不能“拆了故宫建白宫”

来源:中国社会科学报 时间:2014-11-30
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国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。那么,当代中国国家治理面临什么挑战,如何推进国家治理体系与治理能力现代化。就此,本报记者专访了香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光。

200年国家治理走过三个阶段

《中国社会科学报》:从历史上看,国家治理走过怎样的历程?

王绍光:从概念看,治理是个古老的中文词,但在过去近20年里被赋予了新的含义。在20世纪90年代以前基本上不是治理社会,而是治理黄河、三废污染等。Governance(治理)在英文中也是老词,20世纪90年代初以后被赋予新的含义。这个词被引进到中国,到现在约有20年,真正流行起来大概15年。这个概念最初完全是从世界银行的文件里翻译来的,意思是社会共治,而不是政府一家来管理社会。

从政府角度来讲,在过去200年里,中国走过了三个阶段。

第一个阶段从鸦片战争到1956年,关键词是governability,解决有没有一种政治力量能够统治中国的问题。从咸丰年间到新中国成立前,近百年的时间中国都在探寻解决这个问题的道路。1912年以来,中国处于几乎没办法统治的状态,清政府被推翻,北洋军阀混战,南京国民政府真正有效统治大概只有几个省,这些都证明不能治理这个国家。直到1949年新中国成立,再到1956年基本完成社会主义改造,才真正有一股政治力量能够在中华大地上有效地实行控制(除了港澳台以外)。

第二个阶段是从1956年到1986年前后,甚至到1990年,解决谁来治理的问题,关键词是government,当时政府统管一切,包括政治、经济发展、资本筹措等。

第三个阶段是从1990年到现在,关键词是governance。这一阶段是政府主导的,其他社会力量参与管理整个社会。一方面不要政府统管,需要其他社会力量(如民间组织、非公企业)参与治理;但另一方面也强调国家能力的提升。我和胡鞍钢早期写的《国家能力报告》,认为国家能力的转型,目的不是削弱国家能力,而是减少国家干预的范围,国家能力不是被减弱,而是要加强。

《中国社会科学报》:国家治理体系和治理能力现代化的提出,是出于什么背景?

王绍光:改革开放以前是流动性很小的社会,且不说农村到城市的流动,即使是城市内部之间的流动也很小。一个人可能一辈子在某个单位工作,也可能一家祖辈几代都住在那个社区。人口在空间上的流动很小,社会流动(如职业、层次)也很小。而现在,即使是农村人口流动都很大。以前国有企业没有创造利润的压力,相对很重视安全生产,而今天的安全生产就需要第三方来监管。

由于社会经济的转型,经济基础、社会结构、人的行为方式发生变化,治理方式也必须发生变化。

中国现行体制最符合国情

《中国社会科学报》:“沧海横流,方显英雄本色。”我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,是国家治理成绩的有效证明。但社会生产生活在转型中遇到不少问题,一些人不考虑治理大国的复杂性和艰巨性,把所有问题都归结为体制问题。您怎么看?

王绍光:很大程度上,这是思想懒惰引起的思维方式。他们所说体制问题的解决方案是推翻现行的政治体制,建立一个多党竞争选举的体制,这是西方的政体思维模式,往往导致政体决定论。而实际上,任何体制下都有社会问题,地沟油是日本发明的,腐败问题在菲律宾、印度等世界很多国家都存在。食品安全问题是监管机制不到位的原因,那就改善监管;腐败可能是会计制度、预算制度的问题,那就完善这些制度。

用北京大学教授潘维的比方,故宫存在问题,是管理问题,难道只有拆故宫才能解决吗?“拆了故宫建白宫”的思维方式是不对的。针对转型时期出现的问题,或者将来还会不断出现的问题,应该具体问题具体分析,不能一有问题就归咎于体制。

体制与社会问题,没有必然联系,推倒重来的思维方式是幼稚和懒惰的。在美国、欧洲的体制下也会产生很多问题,他们没有要推翻自己的体制。我们进行国家治理现代化,必须坚持正确的方向。根本方向是完善和发展中国特色社会主义制度,根本目的是坚持和发展中国特色社会主义,既不能仿照西方资本主义国家的模式,也不能走传统社会主义模式的老路,而应从我国国情出发、从现实生产力发展水平和社会发展实际出发,不断发展完善。我国的国家治理必须坚持中国共产党的领导,这是最根本的特色、最根本的原则。

《中国社会科学报》:既然如此,我们要坚持的制度的优越性体现在哪?

王绍光:中国的制度最大优势是能解决中国的问题。听起来这句话似乎没意义,但它最大的意义就在这里。这一套体制机制是通过多年磨合的产物,是符合中国国情的。中国地广人多、情况复杂,也许我们的体制存在问题,但却是眼下解决中国问题比较适合的方式。现在有人主张引进欧美的治理方式,也有人主张用完全传统的儒家思维来治理,都是不现实的,不适合我国国情的。

更何况,西方体制就没有问题吗?美国现在也发现自己体制出现问题,美国学者福山最近出书就表达了对美国体制问题的担忧。实践中,效仿美国政体的利比里亚、菲律宾,都发展得不好。尤其是利比里亚长期笼罩在内战阴霾中,现在又遭受埃博拉病毒的肆虐,医疗卫生状况的局限使疫情长时间难以得到缓解。

政道思维对国家治理的启示

《中国社会科学报》:您提到西方的政体思维,那中国的思维方式是如何的?两者有何异同?

王绍光:中西国家治理的思维方式不一样。西方是政体思维(the form of government),指政治体制或政府的形式。从古希腊柏拉图、亚里士多德,到西塞罗,再到现代,两千多年一脉相承,西方思想家一直试图从政体入手探求理想政治秩序,比如民主能不能使经济发展、遏制腐败等,把政体思维作为关键点。

而中国从来不是这样的思维,有一套自己的分析理路,即政道思维。政道,指治国理政之道。直到大约100年前,梁启超最早把政体思维引入中国,1897年左右,他开始接触政体概念,并很快运用到政治分析中,但后来他发现运用政体思维方式思考现实政治难以行得通,最终转入政道思维。

庄子在《天道》篇中区分了“治之道”和“治之具”,我把两者简称为“治道”和“治术”,统称为政道。治道,指治国理念,是政治体制运作的最高目标。治术,指治国方式,包括政体。中国的儒家、道家、墨家、法家等都讲治术,各有不同主张,但都不会把政府的形式当成关键问题来思考。中国的先哲很清楚,哪怕政体相同,都是君主制,治国理念和方式可以非常不一样,其后果自然会千差万别。只有政道思维方式更符合中国的现实。

《中国社会科学报》:当前,这种思维对中国国家治理现代化有什么启示?

王绍光:政道思维追求政治体制运行的目标,因此,首先我们需要想清楚治理国家的最终目的是什么,谈起它好像很清楚,实际上未必很清楚。在中国的政治思考方式里,经常会讲“名不正,则言不顺”,目标不明晰,思想就不统一,不管治理得多好,都会有人诟病,认为还可以有更好的途径去更好地治理。治理的最终、最高目的到底是什么,跟目标相关的其他问题互相之间有什么联系,这是需要中国思考的重大问题。

同时要考虑治道、治术的问题。如何改善政府形式并非完全不需要考虑,但还有其他很多具体问题更需要解决。1999年开始,我参与了一个跨国多学科背景的“国家基本制度建设研究小组”研究,探讨国家制度建设包含哪些内容。结论认为包括以下几项:一是强制机制,该机制要对外能保护国家的主权领土完整,对内能维护社会的安定。二是汲取机制,政府财政如何从社会汲取一部分财富保障政府运作办大事。三是濡化机制,如何让所有人把国家的核心价值内化为自己的行为方式,如现在国家提出社会主义核心价值观,就是该机制的成果。四是规管机制,中国现在大量的社会问题,如食品药品安全、金融股市内部交易,都与规管机制不到位有关,需要很长时间来建立。五是再分配机制,一方面解决人的卫生、教育等基本需求,另一方面要解决贫富不均问题。六是认证机制,认证被认为是国家基础能力的基础,公民身份证号码、银行号码、社保卡、房屋产权、财产税收、车牌等,都与认证有关。七是统合能力,这与规管能力是相对的,规管是国家管社会,统合是国家管自己,即国家机构及其工作人员,中央和地方甚至到基层要变成统一的集体,要能对上下进行有效管理。八是表达和吸纳机制,这与民主参与有关,多元社会需要让所有利益群体都有一个制度化的表达渠道,然后把各种意见整合成公共政策。

国家治理如果缺乏这些制度建设就是空谈。回首中国改革和发展的历程,这些制度建设取得了很大的成果,如地区差距的缩小是再分配机制的作用。但仍需要进一步提升,如现在揭露的吃空饷、骗低保、富人买保障房等,都与认证能力欠缺有关。对以上八项机制进行完善和加强,就是国家治理能力现代化需要具体做的事情。

《中国社会科学报》:在完善和加强这些机制的过程中,很多问题得到了解决,但还会有新问题出现,因此要不断提升治理能力,也就是现在提出的国家治理能力现代化。

王绍光:基本上可以这么讲,当年认为难以解决的问题,如地区差距,到1999年中央提出“西部大开发”战略后,逐渐开始解决。全世界的实践表明,缩小地区差距是很困难的,但中国到2004年以后,地区差距已开始缩小,这是当时想象不到能够取得的成就。因此,再严重的问题,只要找对了根源,在政策导向和机制上入手,是可以解决的,我们以往的治理绩效是十分突出的。

同时,要看到问题是解决不完的,新形势会产生新问题。20世纪90年代初,我们关注政府怎么实现收入增加的问题,因为当时整个中国政府,包括地方政府,收入占GDP很低,收入少,很多问题政府难解决。10年后,政府收入增加,就要研究怎么花钱,谁来负责任地花,如何在人们的监督下支出。

总的来说,我国的国家治理就是需要坚持中国特色社会主义制度,顺应社会主义现代化总进程,明确治理目标,创新治理方法,不断调整完善机制,推进国家治理体系和治理能力现代化。

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