基于国家利益平台构建军民融合制度体系研究

来源:战略前沿技术 作者:吉永宏 李德洲等 时间:2017-01-06
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【摘要】尽快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局,是统筹推进富国强军协调发展促进中华民族伟大复兴的战略任务,是把习主席军民融合国家战略落到实处的必然要求。当前,我国军民融合正处在由初步融合向深度融合发展的过渡时期,继续深度融合遇到了一系列新的矛盾和阻力,理清各种矛盾和障碍,着力破除之,形成基于国家利益平台上的深度融合发展格局,势在必行。一是破解矛盾和结构障碍是军民融合深度发展的前提;二是构建基于国家利益平台上的制度体系是军民深度合融发展的关键;坚持定力、贯通标准、培育人才是军民深度融合式发展的根本保障。

习主席指出,在更大范围、更高层次、高深程度上推进军民融合,有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整,有利于增强国家战争潜力和国防实力。可见,尽快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局,是统筹推进富国强军协调发展促进中华民族伟大复兴的战略任务,是把习主席军民融合国家战略落到实处的必然要求。当前,我国军民融合正处在由初步融合向深度融合发展的过渡时期,战略方位的明确,促进了初步融合的欣欣向荣。但是,继续深度融合,却遇到了一系列新的矛盾和阻力。特别是,社会利益关系的局部性维护,使社会工程设计和企业创新发展,难以齐心合力维护国家利益;平时建设项目,往往容易忽视国家战时需求。原因主要有:思想认识缺失、结构矛盾突出、体制滞后制约、政策瓶颈卡脖。因此,不破除这些矛盾和障碍,不着力解决制约军民深度融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题,推进军民融合组织形态的一体化、科学化,就无法激发和增强其深化的活力,走出一条与信息化相匹配,同我国安全和发展需求相适应的军民深度融合发展的路子来。所以,破除各种矛盾和障碍,构建在国家利益平台上的深度融合发展格局,势在必行。

一、 破解矛盾和结构障碍是军民深度融合发展的前提

军民深度融合发展,是我党长期探索经济建设和国防建设协调发展的重大成果,是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。体现着习主席发展和安全兼顾、富国和强军统一的高超思维能力。近年来,我国充分依托和利用社会资源,提高国防实力和军事能力,大力推进军地资源开放共享和军民两用技术相互转移,取得明显成效,但向深度融合却遇到诸如思想性禁锢、结构性矛盾、体制性障碍、政策性瓶颈等的羁绊,要实现整体统筹规划、深度融合和可持续发展,确需有效破之。

一是破除思想禁锢。军民融合最伟大的力量是同心合力。当前我国军民融合式发展战略已经深入人心,但认识有偏差、不到位、本位化难以形成真正的同心合力。比如,社会上有的对习主席“大国防观”理解不到位,认为国防安全是国家和军队的事,把军民融合看作是额外负担,贯彻落实国防需求敲边鼓,说起来重要,做起来次要,不是把融合工作纳入自身工作范畴全方位推进,而是始终停留在讲话和文件上,或者顾及一点、不及其余。再比如,有的以局部或单位利益为导向,大利大干、小利小干、无利不干,置国防安全这个首要利益、民族利益、全民利益于不顾。还比如,一些单位或部门大局意识缺失,没有国家一盘棋思想,共享别人资源积极主动,分享自己资源消极怠工。如此等等,不一而足。诸如此类的思想禁锢,根本在于摆不正个人利益与国家利益、局部利益与整体利益的关系。解决这些问题,是一项系统工程、艰苦战役和长期任务。首先,要下大力培育全社会“大国防”理念,以理念创新引领军民深度融合发展实践创新,构建军民深度融合发展的理论体系和文化支撑,培育信息网络时代一体化融合发展的新思维。其次,紧紧抓住各级领导干部“关键少数”,强化大局意识,使之始终站在贯彻党的意志、维护国家利益的基点上思考军民融合、促进军民融合、决策军民融合,带头破除传统观念局限、僵化思维束缚、局部利益羁拌、消极心态障碍。最后,要在国家利益平台上整合社会利益关系,着力强化国家利益的整体性、根本性、全局性、长远性的同时,理顺军地各系统、部门、领域与国家利益间的关系,使军民融合深度发展在冲破一切阻碍融合的思维惯性和多重障碍基础上奋力前行。

二是破除结构性矛盾。结构性矛盾,是指由历史原因形成的我国国防建设主要由军队一方履行的状况,国家经济建设与国防建设分离运行的二元结构。二元结构客观上是独立自闭的机制,使国防建设重大事项缺乏高效的协调和统筹。诸如一些跨军地、跨领域、跨系统的军民融合难以统起来;军地各职能部门各自为政、各司其职、分而治之,合力效应缺失;军地利益条块分割、部门分割、军地分割,对军民深度融合的投资、管理、利益分配难以协调。破除这些结构性矛盾,必须釜底抽薪,变二元结构管理为军民深度融合的统筹结构管理。要在中央军民融合发展委员会统一体领导下,建立各个层面、不同领域的不同管理执行机构;要把国防需求纳入国家经济社会发展规划,构建国家主导、需求牵引、市场运作一体化军民融合运行体系,统筹好军民融合的供需对接;要建立体现全局谋划的资金支持、技术转化、信息服务保障平台,打造资源合理分配的国家体系结构等。只有如此,才能真正推动军民融合向深度融合发展,最终实现国防建设中的社会经济效益最大化和社会经济建设中的国防建设效益最优化。

三是破除体制性障碍。缺少军地融合共享体制,是当前军民融合向深度发展的体制性障碍。主要表现在:军地主体权责不清,军地协商渠道不畅,军地技术转化市场化运作不活。所以,建立健全军民融合共享体制刻不容缓。一要建立军地联合办公、联席会议、项目联审等机制,协调军队、政府、企业在融合发展中的权责划分和利益调整,监督军民融合项目的落实。二要加快建立科技创新军地联合攻关体系,把高等院校、科研院所、国企和民企的科技力量有效整合,推进军民共用前沿性、颠覆性等先进技术的共同研发和国家基础设施的共享共用。三要加快优化高新技术转化的市场环境,设立军民融合科技创新云服务平台,推动技术转移和成果交易;完善风险投资的多层次资本市场,建立各类军民两用技术供给主体平等参与的市场化需求对接机制等。体制性障碍的有效破除,才能真正促进先进技术成果的高效转化。

四是破除政策性瓶颈。政策性瓶颈,特指军民深度融合发展急需的国家层面的综合性、权威性、系统性、可操作性的法律法规和通用性技术标准保障体系。目前贯彻落实军民深度融合发展战略,缺少国家层面的综合性法规指导和规范,一些地方、行业的政策规定,既不可通用,又缺少法律效力,诸如市场准入、风险投资、利益补偿、军队科技成果转化的合法权益保护等,没有法律依据,而且现有法律法规缺少实施细则,过于原则性的规定,导致可操作性差。为此,在构建国家层面军民融合法律法规体系过程中,要加快《军民融合促进法》立法进程,出台军用技术成果权利归属、利益分配、价值评估、转移转化、降解密级等方面的配套政策法规。与此同时,国家要颁布军民融合项目目录和通用技术标准,加快军民融合通用标准体系建设。还应设立军民融合科技成果转化特区,灵活运用国家财政补贴、税收减免、投融资等多项政策,形成军民深度融合发展产业集群规模和技术协接链条。

二、 构建基于国家利益平台上的制度体系是军民深度合融发展的关键

确立国家利益的最高原则,不仅是处理国与国之间关系通行的原则,也必须是国家内部各部门、行业、企业和个人行动的最高准则。要树立科学的协同观、协同价值观、协同方法论,在基本看法、价值取向和方法运用上,凸显国家安全发展第一要务的政治纪律要求。

1、强化国家利益最高原则指导思想。军民融合发展作为国家战略,关乎国家安全和发展全局,既是兴国之举,又是强军之策。坚持国家利益最高原则,是政治态度、政治立场、政治纪律的集中体现。它充分体现着人民利益、整体利益、长远利益。对任何行业、单位、企业、个人具有毫不含糊的刚性约束。任何情况下,国家利益第一位都是硬道理。这是历史的结论、现实的需要、事业的要求。任何将此原则模糊化、弹性化、折扣化的企图和行为都必须严格杜绝。实施军民深度融合发展,就必须始终着眼国家安全和战略利益需求,瞄准世界军事科技发展前沿,立足创新驱动战略平台上的融合,超前部署、主动作为,在全方位、多领域推进,走出一条顺应时代潮流、具有中国特色的融合创新道路,推动军事力量发展从资源依赖型向创新驱动型转变,抢占军事科技发展战略制高点,为应对科技和军事变革挑战,夺取军事斗争主动权、提升国家综合国力、促进国家安全发展,提供战略支撑。我国已确立总体国家安全观,国家安全空间向海洋、太空、网络空间等拓展,全面涉及到国家政治、经济、文化等各个领域。要坚定不移地以国家战略为先导,把军民深度融合发展作为强国兴军之大计,在国家整体安全观牵引下,强化军与民新理念、新技术、新装备、新工程的融会贯通,确实实现富国强军有机统一,聚精会神拓展军民融合的领域和层次,把工业供给、社会工程和军事作战需求有机结合起来,更好地支撑国家经济建设与国防建设协调发展。

2、打造军民融合一体化模式

军民融合一体化模式,是把国防科技工业基础同庞大的民用科技工业基础结合起来,组成一个统一的国家科技工业基础的过程。建立和完善军民两用技术双向转移机制,在企业研发、生产层面上实现军民一体化;在提高资源有效利用率上,实现国防采办过程中的军民一体化;在颠覆性技术创新上,培育开放产业链和军民结合型创新主体。目前世界主要国家政府都非常重视航天、航空、电子、船舶、深海、核武器、兵器、网络对重点军工部门的军民两用技术和产业的发展。国家之间全面开展科技和军事竞争,着力强化军民融合战略布局,都力求在集聚全社会力量联合攻关上下功夫,以国家整体实力打造集陆、海、空、天、电、网“一网五融”一体融合发展的现代科技和军事力量体系,从而争夺国家安全和发展主导权。因此,通过把国防科技工业同民用科技工业有效整合,组成一个统一的国家科技工业基础,并在企业层面上实现军民一体化,在国防采办过程中实现军民一体化,培育出开放产业链和军民结合型创新主体等,才能真正实现跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的协同创新和统一管理服务体系。要强化互联网思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策的科学化、军事需求的明朗化、联合攻关的社会化、创新研发的协同化,用信息化手段更好地聚合社会力量、畅通沟通渠道、集聚科研英才、辅助决策精准。

3、创新国家利益平台上的制度体系

基于国家利益平台上的制度体系创新是最重要、最管用的。科学协调的制度体系是促进军民深度融合发展的根本,没有一套国家利益平台上的科学制度体系,原有条块分割、各自为战、互不关联的制度体系,是无法有效规范社会不同行业、不同企业、不同工程项目间的有效配合的。新的制度体系的设计和构建,就是转变发展方式,打通军工科技与国家经济发展通道,搭建支撑军工科技合力发展的规划平台、开发平台、服务平台和资本平台等。不仅要借鉴世界主要国家军民融合式发展的成功经验和做法,更要从我国发展需求和现实状况出发总结和创新,更加注重国家安全、更加注重实战需求、更加注重有效管用、更加注重协调发展、更加注重开放灵活。

军民融合发展要应对国际工业发展的新挑战。必须看到,新一代信息技术正在与制造业深度融合,推动国防工业创新体系发生重大转变:创新载体从单个企业向跨领域、多主体、协同化、网络平台转变,创新流程从线性式向协同并行转变,创新模式由单一技术创新向网络协同平台下的社会化创新与商业模式创新相结合转变。以具有跨界、融合、协同特征的新型创新载体为核心的全球制造业创新生态系统正在形成。但我国国防和经济发展的新需求与原本虚高发展的我国制造业体系不协调,技术、人才、资本严重不足和产业链、供应链、创新链不健全,在这一状态下推进深度融合发展,就必须适时整合和重构国家利益平台上的军民融合制度体系。要设计和建立军民融合式发展立法体系、军民融合复合式制度体系、军民融合发展的国家管理体系和有利于增强自主创新能力的政策体系与运营机制。以建立科研院所和军工集团为主体的军事技术创新体系为突破口,深化科技体制和政策调整改革,采取新的具有活力的组织形式和管理方法,加强一体化布局军民深度融合发展新格局,形成军民利益共同体、安全责任共同体,实现军民深度融合发展效益的最大化。其中,关键要做好以下工作:一是要建立完善军民融合式发展立法体系。即立法项目分三类:条件比较成熟、当期可提请审议的立法项目;需要抓紧工作、待条件成熟时提请审议的立法项目;立法条件尚不成熟、需要继续研究论证的立法项目。更好地实现立法和改革决策相衔接,确保重大改革于法有据、立法及时。二是要建立完善军民融合复合式制度体系。即制定《军民融合促进法》;建立统一的国家科学技术基础和国家工业生产能力创新体系;建立工作运行体系和具体制度政策体系;形成中国科学院、高等院校、国防军工、军队科研、地方科研五位一体科研体系等。三是要建立完善军民融合发展的国家管理体系。即建立国家和各省、市军民融合领导机构,将目前与军民融合发展直接相关的国务院部委与中央军委各部门之间各种管理协调机构,整合为一个统一领导、军地协调、顺畅高效的顶层组织管理体系,加强对军民融合的统一领导、统一设计、统筹推进。同时,构建区块链技术精准集智基础上的军民融合科技创新云服务平台。等等。总之,通过《军民融合促进法》的制定和贯彻,进一步明确政府、军队、国企、民企、公民所应承担的军民融合职责和义务,协调他们在军民融合过程中的相互关系,调动各方面推进军民融合的积极性,努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系,国家主导、需求牵引、市场运作相统一个工作运行体系,系统完备、协接配套、有效激励的政策制度体系。在此基础上,还要加快军民融合法规制度的体系化建设,形成一整套科学合理、完备权威、有效实施的法规制度体系,以规范和推动军民融合的快速、有序发展。基于国家利益平台上的制度体系构成如图所示。其中,一些制度可进一步细化。例如,资质认证细化为保密、生产、质量等方面的认证;质量管理细化为标准贯彻、过程控制、缺陷召回、事故追责等制度;综合评价制度细化为技术、产品、仿真、费效比、应用等方面的定性与定量评价;知识产权管理细化为产权交易、国防专利、产权保护等制度。投融资细化为政策扶持、风险投资、基金融资等制度;奖惩激励细化为创新、需求、采购、质量等导向制度。军事采办制度细化为研发、生产、产品目录等具体制度。

三、坚持定力、贯通标准、培育人才是军民深度融合发展的根本保障

政府科学决策、军地标准一致、人才资本丰厚,军民融合向深度发展就有了重要保障。

1、强化军民融合式发展国家决策的定力

国家决策,是国家为实现特定目标而采取的一系列科学规划和实际落实行动,包括决策制定、论证和实施过程。国家决策具有较高的准确性,主要表现在其符合科学规律与内涵政治要求。在宏观决策上,国家要建立重大项目规划会审制度,在重大项目的规划论证前,吸收军地双方相关部门和专家人员,成立项目组共同论证。对军地需求通盘考虑,一体化设计部署。形成“一目多用”的国防需求与地方需求有机兼顾、良性互动、互为支撑的项目功效。使军民融合式发展项目设计,具有不可动摇的权威性、法制性和贯彻力,任何地方、行业、企业、单位和个人要依法贯彻执行。这是义务和责任,没有也不可能有讨价还价的权利。在推进这一宏大事业中,凡遇到局部利益与军民融合深度发展的国家安全和发展利益相矛盾的地方,都要妥善处理局部利益与国家利益的关系,毫不犹豫地服从国家利益。特别是地方、私企,要有舍小家为大家的觉悟和情怀。当然,国家也要通过合理的利益分配机制或补偿办法,确保参与方的正当利益不受损害,鼓励他们的积极性。

2、建立军民深度融合通用技术标准

军民深度融合通用技术标准,是军民融合的关键因素和重要内容,也是军民深度融合发展的有力保障。它可以在军民融合领域发挥统一、协调的作用,即通过建立军民通用标准体系,从根本上消除军地间形成的技术壁垒,扫除军地间技术障碍,促进军地技术双向转移和协调运转。没有通用标准的军民融合,就无法实现高质量的军地协调,无法实现高水平的需求对接,无法实现高效益的资源共享,军民融合深度发展目标就难以实现。建议实行军民双方一起制定通用技术标准,促进军民融合形成合力、聚焦融合、互促共进、成果共享等一体化发展,体现质量建军、质量惠民的政策沐浴,最大限度整合军地双方的技术资源,成为驱动创新发展的有力武器。

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3、注重军民融合高端创新人才培养

军民融合高端创新人才培养,是最为基础和重要的一环,是军民深度融合的基础和核心。没有庞大的高端创新人才队伍,就难以对事业的可持续发展集聚源源不绝的技术力量和技术成果。一方面,要立足当前,充分发挥国内相关领域现有两院院士、国内外知名专家、具有国际竞争力的国家级科技创新团队在军民融合高端人才培养上的引领作用;另一方面,要有计划地加大军地重点大学、相关学科联合培养人才的力度,在开门办学、横向联合、融资合育中,建立起开放联合的高端人才培养模式,形成资源互用、优势互补、相互支撑、协调并进的军民融合人才培养体系;再一方面,培养对象在培养过程中,要创造条件使之积极参与国家重大军民融合项目的研发,注重通过实践磨练提升其综合素质。高端人才的高素质群体,才是事业不断升华的关键。

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责任编辑:笋溪

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