从中国古代监察制度发展历程看国家监察体制改革

来源:中国纪检监察报 作者:聂义峰 时间:2018-03-16
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十三届全国人大一次会议表决通过了宪法修正案,确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位,还将审议通过监察法,设立国家监察委员会。在党的统一领导下,纪委与监委合署办公,实现党内监督与国家机关监督、党的纪律检查与国家监察有机统一,是符合中国国情的制度创新,是根植于中华民族历史文化传统的伟大创制,是一项贯通古今的创举。

习近平总书记指出:“历史是从昨天走到今天再走向明天,历史的联系是不可能割断的,人们总是在继承前人的基础上向前发展的。古今中外,概莫能外。”中国两千多年中央集权的封建社会发展过程中,形成了较为完善的政治制度,而作为其重要组成部分的监察制度也得到发展与完善,形成了一套较为完备的官吏监察体系,职能齐全、机构独立,对社会稳定、国家统一和经济文化的发展起了积极的促进作用。从秦朝开始确立的这套自上而下的独立于行政和司法的古代监察制度,与西方“三权分立”模式下的监察隶属于立法机构或行政机构完全不同,是中华民族独特的制度传统。

我国古代监察制度对维护中央政令畅通、国家统一和社会稳定发挥了积极作用

我国古代监察制度形成于秦汉,成熟于隋唐,发展于宋元,完备于明清,是大一统国家形成后确立的一项政治制度,对维护中央政令畅通、国家统一和社会稳定发挥了积极作用。

公元前221年,秦始皇统一中国,建立起封建专制主义的中央集权制度,并创建了相对独立的监察制度。在中央,设立御史大夫,位列三公,御史府为其官署,掌管天下文书和监察。在地方,皇帝派御史常驻郡县,称“监御史”,负责监察郡内官吏。两汉时,中央最高的监察机构——御史台,从原有的行政体系中分离出来,成为与行政系统平行、独立的国家监察机构,并制定了监察法规《监御史九条》和《刺史六条》。此后中国古代监察制度日益严密。隋朝时期,天下再次统一,形成了“三公、五省、三台、九寺、五监”的中央政府新体制,其中“三台”中的御史台、谒者台,就是专门负责内外监察的。唐朝时,监察体制呈现出系统化和完善化的特色,形成了组织完备、分工清楚、职责明确的御史台和谏官制度。唐朝时的监察机构被扩充为台院、察院和殿院, 分别掌管对中央官员的监察、对地方官员的监察以及维护皇帝威仪和尊严。宋代时监察法规内容开始增多,对文武官员的监察更加规范化、制度化,御史台和谏官系统合二为一,发挥着中央监察职能;地方监察设监司和通判,直属皇帝。元朝制定了中国历史上第一部完整的监察法规《宪台格例》,在中央设有御史台,在地方设立行御史台和22道肃政廉访司,共同行使监察职责。明代调整了监察机构的设置,改御史台为都察院,又罢谏院,设六科给事中,成为六部的独立监察机构,科道并立;地方设13道监察御史和各省提刑按察司,同时设督抚,形成地方三重监察网络。清沿明制,设都察院纠察百官,所属15道分掌各省刑名,并以六科给事中并入都察院,加强对中央部门和各省官员的监察;清朝还制定了我国古代最完整的监察法典——《钦定台规》,至此古代监察制度发展到顶峰时期。

历代监察机关对于约束封建国家的各级政府机构和官吏遵守法度、整饬吏治起了很大作用

我国古代监察机关的职能广泛,凡是行政、司法、军事、财政、教育等部门无一不置于监察机关的监督之下,但其最基本、最主要的职能仍是依据国家的法律,监督中央和地方各级官吏的行为,对违法失职的官吏进行纠举弹劾。《通典》记载西晋时御史已是“自皇太子以下,无所不纠,初不得纠尚书,后亦纠之。”《续文献通考》记载,明代的都御史“凡大臣奸邪,小人构党,作威福乱政者,劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者,劾。凡学术不正,上书陈言变乱成宪,希进用者,劾。”清代规定,监察机关既可以弹劾官吏违反法令、妨害公职的行为,也可以弹劾官吏个人的私德私行败坏风纪的行为。总之,历代监察机关对百司百官公务行为和个人私德的广泛监察,对于约束封建国家的各级政府机构和官吏遵守法度、整饬吏治起了很大作用。

我国古代监察体制实行监察与行政分离, 监察机关与政府机构分设, 地方监察机构和官员直属于中央的自上而下垂直领导体制;监察官独立行使职权,不受行政部门的约束和羁绊,保持高度独立性和权威性,确保监察机关上下一体, 监察官员高效行权。东汉时御史台已开始从行政机构中分离出来,独立行使职权。魏晋以后,御史台成为皇帝亲自掌握的机构, 台官的地位也相对独立,往往不受主官牵制, 而是直接向皇帝上章弹奏, 从而提高了监察效能。地方监察官,如西汉的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的监司、元朝的行台和肃政廉访司等均由朝廷的御史台管理,明清的巡按御史均隶属于都察院,同级或上级行政长官无权对其发号施令,从而使监察官吏行使监察权有了组织上的保证。同时,历朝历代均赋予监察机关和监察官员很高的地位。如秦代,御史大夫的地位就是副丞相,位列三公。汉代改御史大夫为大司空,与大司徒、大司马并为宰相之职。唐、宋、元的御史台、明清的都察院均为中央最高一级的衙门。明清两代监察御史虽然品级不高,但奉命巡按地方时职权和责任却非常大。据《明史》记载:“而巡按则代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断。”“凡政事得失,军民利病,皆得直言无避。”“凡御史犯罪,加三等,有赃从重论”。可见,古代监察官员位高权重、职宽责严,这样保证了他们能够在维护中央集权、查察政事得失、整饬吏治等方面发挥重要作用。

历代认为监察官员是治官之官, 为“百官之率”,所以对监察官员的选拔标准严于一般官吏

我国历朝历代都非常重视监察官员的遴选,从德、才、识三方面从严选拔,形成了一套严格的选任制度,从而保证了监察官员的素质,使监察机关得以有效发挥作用。历代认为监察官员是治官之官, 为“百官之率”,所以对监察官员的选拔标准严于一般官吏。纵观历朝对监察官员的选任主要奉行三条原则:一是要有优良的政治品质,重视监察官员的基本素质。古代对监察官员基本素质的标准概括起来为清、正、勤、谨四个字,要求监察官员清廉谨慎、刚直敢言、公正无私、通体博识、勤敏练达、立心正直、才守兼优。二是要有一定的从政经验和工作能力,注重从具有实际政治经验和良好政绩的各级官吏中选拔。汉魏时一般通过察举考试的方式选用御史,至唐、宋、明、清,需进士出身的官员方可担任御史。三是晋升从优。历代的御史、监官、科道官在仕宦生涯中要冒一定的风险, 所以在晋升上都给予较优的待遇。例如,明代御史一般为六、七品官员,六年考满或九年考满之后,多数能够迅速提拔为三、四品的高级官员。此外,历朝宰相的人选亦有从监察长官中选任的惯例。

监察制度是中国古代政治制度中独具特色的部分, 其体制之健全, 沿革之清晰, 规制之详密, 实为世所罕见, 历朝历代的监察制度曾在整饬吏治、巩固中央集权和国家统一等方面发挥了重要作用, 为后世积累了丰富的历史文化遗产。当前深化监察体制改革,虽然与中国古代的监察制度建设所面临的历史阶段、经济条件、政治制度、文化背景等有着根本性的不同,但现在的任何发展都离不开传统的影响,文化的力量熔铸在中华民族的生命力、创造力和凝聚力中,深刻地影响着我们的价值观念、生活方式、政治制度和发展道路,这印证了深化国家监察体制改革是历史与现实相贯通的重大创制性制度安排,具有鲜明的时代特色和中国特色。

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