深化金砖国家伙伴关系:挑战与应对

来源:当代世界 作者:卢静 时间:2020-12-31
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内容提要

金砖国家伙伴关系作为一种新兴大国间的合作模式,坚持主权平等、开放包容、合作共赢的指导原则,以共同发展为基本立足点,致力于维护世界和平与促进全人类福祉。受世界百年未有之大变局与新冠肺炎疫情大流行的叠加冲击,金砖国家伙伴关系面临战略互信赤字、利益纽带松动、集体行动力下降等挑战。在此形势下,深化金砖国家伙伴关系应着力做好强化政治引领、创新伙伴关系、增强集体行动力等方面的工作。

关键词

金砖国家;伙伴关系;新冠肺炎疫情

作者系外交学院国际关系研究所教授,北京市对外交流与外事管理研究基地研究员

文章原载于《当代世界》2020年第12期,注释略

新冠肺炎疫情大流行推动世界百年未有之大变局加速演变,国际形势的不稳定性和不确定性更加突出。在此形势下,金砖国家伙伴关系面临一系列挑战,如何深化伙伴关系是金砖国家当前面临的一个重要而紧迫的问题。2020年11月17日,以“有利于全球稳定、共同安全和创新增长的金砖国家伙伴关系”为主题的金砖国家领导人第十二次会晤以视频会议形式举行。此次会晤不但为新形势下深化金砖国家伙伴关系指明了方向,而且向世界表明了金砖国家合作的重要意义和使命担当。

金砖国家伙伴关系的发展及其特点

伙伴关系是一种不结盟、不对抗,以平等协商、合作共赢为基点的国家间关系模式。金砖国家伙伴关系作为一种新兴大国间的合作模式,坚持主权平等、开放包容、合作共赢的指导原则,立足共同发展,致力于维护世界和平与促进全人类福祉。正如习近平主席所指出的,“金砖国家合作是一个创新,超越了政治和军事结盟的老套路,建立了结伴不结盟的新关系;超越了以意识形态划线的老思维,走出了相互尊重、共同进步的新道路;超越了你输我赢、赢者通吃的老观念,实践了互惠互利、合作共赢的新理念。”

金砖国家伙伴关系随着金砖国家合作进程的不断推进得以充实和深化。2011年金砖国家领导人第三次会晤发表的《三亚宣言》明确指出,要继续加强金砖国家共同发展的伙伴关系,本着开放、团结、互助的基本原则,以循序渐进、积极务实的方式推进金砖国家合作。这种合作是包容的、非对抗性的。宣言还指出,金砖国家愿加强同其他国家,特别是新兴国家和发展中国家以及有关国际、区域性组织的联系与合作。金砖国家合作着眼于为人类社会发展以及建设一个更加平等和公正的世界作出重要贡献。这清楚表明,金砖国家伙伴关系是开放包容的,它立足于成员的共同发展,同时也着眼于整个世界和全人类事业。金砖国家领导人第四次会晤将主题定为“金砖国家致力于全球稳定、安全和繁荣的伙伴关系”,进一步阐明金砖国家伙伴关系的世界意义。随后,在金砖国家第一轮领导人会晤收官的第五次会晤上,围绕“金砖国家与非洲:致力于发展、一体化和工业化的伙伴关系”的主题,金砖国家着力加强与非洲国家间的合作,为促进共同发展打造更强有力的伙伴关系。2014年在巴西福塔莱萨举行的金砖国家领导人第六次会晤将金砖国家伙伴关系中的经济合作提升至一个新水平,提出了制定“金砖国家更紧密经济伙伴关系框架”及“金砖国家经济合作战略”的建议,以建设更紧密经济伙伴关系,推动实现一体化大市场、金融大流通、互联互通以及人文大交流。金砖国家领导人第七次会晤以“金砖国家伙伴关系——全球发展的强有力因素”为主题,提出增强金砖国家战略伙伴关系的主张。金砖国家领导人第八次会晤再次强调进一步增强金砖国家战略伙伴关系的重要性。金砖国家领导人第九次会晤以“深化金砖伙伴关系,开辟更加光明未来”为主题,通过着力深化金砖国家伙伴关系,以开启金砖国家合作第二个“金色十年”。2018年金砖国家领导人第十次会晤决定启动“建设金砖国家新工业革命伙伴关系”。2019年,金砖国家将“推动构建人类命运共同体”写入《金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言》。

由此可见,金砖国家始终高度重视并持续推进伙伴关系的发展,金砖国家伙伴关系的内涵不断得到丰富和充实。同时,金砖国家伙伴关系的指导原则、基本立足点和目标追求等均具有稳定性。

金砖国家伙伴关系始终坚持主权平等、开放包容、合作共赢的指导原则。坚持主权平等是金砖国家伙伴关系的根本原则。金砖五国均为地区大国,也是拥有全球抱负的新兴大国,加上内部异质性突出,五国只有坚定奉行主权平等、相互尊重原则,才有助于合作的长期性和可持续性。为此,金砖国家不断重申主权原则的重要性,并努力通过平等协商进行集体决策。坚持开放包容、合作共赢是金砖国家伙伴关系的生命力所在。金砖国家不是一个排他的、封闭的集团,而是强调对外开放。金砖国家不仅同其他新兴市场和发展中国家通过“金砖+”合作模式建立广泛的伙伴关系,而且积极探索与其他国家和国际组织开展对话与合作。正如习近平主席所指出的,坚持开放,就是要“发挥各自比较优势,加强相互经济合作,培育全球大市场,完善全球价值链,做开放型世界经济的建设者”;坚持包容,是要“推动不同社会制度互容、不同文化文明互鉴、不同发展模式互惠,做国际关系民主化的实践者”;坚持合作,是要“加强团结,照顾彼此关切,深化务实合作,携手为各国经济谋求增长,为完善全球治理提供动力”;坚持共赢,是要“在追求本国利益的同时兼顾别国利益,做到惠本国、利天下,推动走出一条大国合作共赢、良性互动的路子”。

坚持共同发展是金砖国家伙伴关系的基本立足点。金砖五国分处四大洲,政治体制不同、价值观念不一、历史传统有别、发展道路差异等异质性因素固然对金砖国家合作构成一定阻碍,但是相似的发展阶段也使金砖五国面临共同的历史任务和一致的目标诉求,其中发展就是首要的和根本性的。所以,金砖国家伙伴关系坚持立足于共同发展,在实现金砖国家共同发展的前提下推动新兴经济体和发展中国家的共同发展,进而为整个世界的发展作出贡献。

维护世界和平与促进全人类福祉是金砖国家伙伴关系的目标愿景。当今世界,经济全球化和社会信息化日益加深了全球性相互依存,任何一个国家的发展和人民福祉都离不开外部世界的和平稳定和繁荣进步。金砖国家作为开放型新兴经济体,其发展要在积极参与国际经济竞争与合作中实现,因而更加需要一个和平稳定和繁荣发展的外部环境。同时,金砖国家作为新兴大国集合体,是维护世界和平与促进共同发展的重要力量,有责任去推动建设一个和平、稳定和繁荣的世界,推动构建人类命运共同体。因此,金砖国家伙伴关系的目标愿景必须要超越金砖国家自身,着眼于整个世界和全人类。

国际变局下深化金砖国家伙伴关系面临的挑战

近年来,“逆全球化”浪潮在世界范围内涌动,经济全球化和多边主义面临困境。同时,随着特朗普政府将中国定位为美国的战略竞争对手,美国采取各种手段来孤立和遏制中国,鼓吹与中国“脱钩”,不但在经济上推动全球供应链去“中国化”,而且在安全上推行“印太战略”,企图构建所谓印太版“北约”,单方面加剧中美战略竞争,严重恶化了金砖国家合作的战略环境。同时,新冠肺炎疫情大流行使全球经济面临深度衰退,金砖各国均面临应对疫情和经济困难的双重挑战。在此形势下,金砖国家伙伴关系面临战略互信赤字、利益纽带松弛、集体行动力下降等挑战。

第一,金砖国家伙伴关系面临战略互信赤字风险。战略互信是金砖国家伙伴关系的根基。金砖五国虽然在意识形态、政治制度等方面存在差异,在一些具体问题上的利益诉求和政策主张也不一致,但在尊重彼此核心利益和重大关切方面达成的明确共识与为此而做出的努力成为彼此间建立战略互信的重要基础。

然而,近年来,随着中国影响力的持续增强,中美实力差距的不断缩小,特朗普政府从权力政治思维出发,加剧对华战略竞争以维护美国霸权地位,加大了对金砖国家的分化瓦解。与此同时,由于中国与其他金砖国家之间的实力差距日趋拉大,个别国家的对华战略疑惧也随之增加。根据澳大利亚智库洛伊研究所2020年10月发布的2020年“亚洲实力指数”报告,美国虽位居第一,但与位居第二的中国差距迅速缩小。报告指出,新冠肺炎疫情加速了国际权力的转移,这场疫情使美国两年前对中国的领先优势减半。报告还显示印度的实力指数在下降,认为印度虽然是唯一在人口规模上与中国相当的国家,但其在未来几年与中国平起平坐的预期是“不切实际的”。

在此形势下,金砖国家内部信任赤字风险上升,个别国家出现在中美之间“选边站队”的迹象,使金砖国家伙伴关系受到严重威胁。近年来,随着中美竞争加剧,印度不断加强与美国的防务合作,开始加入美国领导的安全联盟。印度一方面与美国、日本、澳大利亚组成“印太”四国合作机制(Quad),定期举行外长会议,另一方面还与美国定期举行外长与防长的“2+2”对话会。2019年11月,印美两国首度举行了为期9天的三军联合军演,将两国军事合作关系提升到一个新高度。自2016年以来,印度与美国相继签署了《后勤交流备忘录协定》(LEMOA)、《通讯兼容与安全协议》(COMCASA)和《基础交换与合作协议》(BECA)三份基础性军事合作协议。印美之间的军事互动和防务合作使一向坚持“不结盟”外交原则的印度实质上成为美国的“防务合作伙伴”。此外,2017年的洞朗对峙和2020年的加勒万河谷冲突使中印双边关系经历严峻考验,这也凸显出金砖国家内部在一定程度上存在战略互信赤字。

第二,金砖国家间的利益纽带松动。打造利益共同体是金砖国家伙伴关系的助推器。金砖国家以共同发展为基本立足点,通过发挥优势互补,拉紧利益纽带,建立经贸财经、政治安全、人文交流三轮驱动合作框架,积极打造利益共同体,助力金砖国家伙伴关系发展。然而,新冠肺炎疫情的暴发及全球大流行,对金砖国家合作形成考验,金砖国家利益纽带出现松动。

突发的新冠肺炎疫情打乱了金砖国家间的经贸合作和人文交流。随着疫情的全球大流行,一些西方政客将新冠病毒政治化和污名化,有些西方国家极力挑拨中国与其他金砖国家的关系,使个别国家不与中国进行疫苗联合研发或终止购买中国疫苗。同时,疫情对世界经济发展造成严重影响,并可能持续影响世界经济走向,而外部经济环境的恶化无疑会深刻影响金砖各国的经济社会发展。在金砖国家中,虽然中国因有效控制疫情而率先复工复产,但巴西、印度、俄罗斯等国疫情仍然严重,经济面临较大下行压力。据国际货币基金组织(IMF)2020年10月发布的《世界经济展望》预计,2020年全球经济增速为-4.4%,其中金砖国家的经济增速分别为:印度-10.3%,俄罗斯-4.1%,巴西-5.8%,南非-8.0%,中国或将成为全球唯一实现正增长的主要经济体,增长速度预期为1.9%。报告还预计2021年全球GDP水平将比2019年略高出0.6%。这意味着发达和新兴市场经济体今明两年将出现巨大的负产出缺口和高失业率。面对国内外严峻的经济形势,金砖国家必须拉紧利益纽带,携手合作。

第三,金砖国家间集体行动力下降。集体行动力是金砖国家团结合作的重要体现,也是其发挥影响力的重要因素。金砖国家伙伴关系不能只停留在交流、协商和达成共识上,而是要靠实际行动,要产生实际成效。习近平主席对此强调指出,金砖国家不是碌碌无为的清谈馆,而是知行合一的行动队。事实上,金砖国家自启动合作伊始就十分重视集体行动的作用,在积极凝聚共识的基础上不断建设和完善合作制度,进而转化为集体行动,通过持续开展以行动为导向的合作,系统性地强化伙伴关系建设。尤其是金砖国家新开发银行和应急储备安排的建立,作为金砖国家集体行动的重要体现,对全球金融治理体系改革产生了深刻影响。

然而,近年来受“逆全球化”浪潮和大国战略竞争加剧等不利外部环境影响,金砖国家的集体行动力明显减弱。例如,在世贸组织改革这一紧迫的问题上,金砖国家领导人虽然多次公开阐述金砖国家的共同立场,表示要全力支持以世贸组织为代表、以规则为基础的多边贸易体制,维护世贸组织核心价值和基本原则,敦促立即启动世贸组织上诉机构成员遴选程序,维护争端解决机制的稳定和有效运行,但在实际行动中,个别国家却更多考虑自身需要,使金砖国家的集体行动陷入一定困境。2019年2月,巴西拒绝联署由中国和印度等10个发展中国家提出的针对美国改革提案的分析文件。同年3月,巴西公开表示放弃其在世贸组织中属于发展中国家的“特殊和差别待遇”,以换取美国对巴西加入经合组织的支持。巴西在世贸组织改革问题上的行为无疑大大削弱了金砖国家集体行动力。此外,新冠肺炎疫情暴发后,金砖国家在抗疫合作中也未能体现出明显的集体行动力。

集体行动力下降不仅削弱了金砖国家的国际影响力,也对金砖国家的国际关注度产生负面影响。因此,找准合作的发力点、强化集体行动力是深化金砖国家伙伴关系的一项重要任务。

突发的新冠肺炎疫情打乱了金砖国家间的经贸合作和人文交流,个别西方国家极力挑拨中国与其他金砖国家的关系,对金砖国家合作形成考验。截至2020年11月底,印度累计新冠肺炎确诊病例近1000万例。图为2020年11月25日,在印度孟买的一个火车站,旅客排队接受新冠病毒筛查。(图片来源:新华社)

深化金砖国家伙伴关系的着力点

金砖国家是当今世界具有全球性影响的新兴大国代表。在国际经济政治形势不稳定性和不确定性增加的当下,深化金砖国家伙伴关系无论是对金砖国家还是对世界的和平、发展与合作均有重要意义。为此,金砖国家应着力做好以下三方面工作。

第一,强化政治引领。发挥高层交往的政治引领作用一直是金砖国家合作的突出特点和重要保障。应对当前金砖国家伙伴关系面临的挑战,更加需要金砖五国政府积极发挥政治引领力,以更大的政治勇气和智慧为金砖国家伙伴关系的发展把方向、定大局,向世界传递“金砖信心”。

一是必须维护好金砖国家领导人会晤机制,保持领导人之间的定期化和制度化交往。通过领导人对重大国际和热点问题尤其是双边关系进行及时沟通,以增进理解、消弭分歧,积累战略互信。同时,首脑会晤达成的政治共识和作出的承诺也有必要及时对外公布,这一方面有助于向国际社会展现金砖国家的团结和国际担当,另一方面也有利于加强国际社会对金砖国家行为的监督,使其更具稳定性和可预期性。

二是以超越地缘政治的思维来认识和处理相互间关系,为金砖国家合作营造良好的政治环境。尤其对于中印关系来说,地缘政治思维使印方陷入难以跨越的结构性矛盾中,要发展良好的中印关系必须超越地缘政治限制。为此,中印两国应将确立正确的历史观和大局观作为一种历史责任,顺应求和平、谋发展、促合作的历史大势,从维护地区和国际和平稳定发展的大局出发,将和平作为处理国际关系的基本准则,将对方的发展壮大视为彼此的重要机遇,积极搭乘对方发展的快车,在合作共赢中共同为世界的和平与发展作出贡献。

三是引领金砖国家成为多边主义的践行者和示范者。多边主义既是一种基于普遍性行为原则调节三个或以上国家间关系的制度形式,也是一种价值理念和政策主张。习近平主席指出,“多边主义最基本的道理,就是国际上的事情,要由各国商量着办,要按大家同意的规矩办,要兼顾各国利益和关切。”坚持多边主义已经成为国际社会的普遍共识。然而,当前多边主义进程在民粹主义和“逆全球化”浪潮的冲击下严重受阻。在此形势下,金砖国家应勇担时代使命,维护以联合国为核心的多边机制,反对单边主义和保护主义,做多边主义的引领者和践行者。

四是找准经济合作的发力点,使金砖国家继续发挥世界经济稳定器作用。在过去的十年,金砖国家对世界经济增长的贡献率达50%,是全球增长的主要引擎。目前金砖国家的产出占全球总产出的近三分之一。但由于新冠肺炎疫情的冲击,包括金砖国家在内的世界主要国家经济增长均出现严重下滑。在此形势下,金砖国家应坚持共同发展的基本立足点,积极推进金砖国家经济伙伴战略,努力寻找新的合作着力点和经济增长点,为世界经济发展注入信心和力量,彰显新兴大国的国际担当。

第二,创新伙伴关系。创新伙伴关系是新形势下金砖国家深化伙伴关系的重要举措。适应形势变化不断创新发展是金砖国家伙伴关系的生命力所在。当前内外环境发生的深刻变化更加需要金砖国家进一步挖掘合作潜力,深化对接合作,扩大合作领域,为伙伴关系注入新动能。

当今世界以智能化、网络化、数字化为核心的新一轮产业革命,推动了全球生产链和价值链的变革。金砖国家应最大程度抓住新产业革命带来的机遇,提升创新能力,加快知识、技术、人才等创新要素的流动,发挥优势互补潜能,加强全球供应链和价值链协作,促进经济增长和转型。在2018年金砖国家领导人约翰内斯堡会晤中,中国携手南非提出了建立“金砖国家新工业革命伙伴关系”的倡议,并得到了其他金砖国家的支持和参与。建立金砖国家新工业革命伙伴关系,就是要发挥五国各自的比较优势,深化金砖国家在数字化、工业化、创新、包容、投资等领域的合作,加快推进工业化进程,促进共同发展。

科技协同创新对推动金砖国家新工业革命伙伴关系十分重要。2019年第七届金砖国家科技创新部长级会议发表《金砖国家科技创新工作计划(2019—2022年)》,将大科学项目合作、天文学、自然灾害、地理空间技术、信息通信技术等作为金砖国家今后合作的重点领域。金砖国家还决定要加快推进金砖国家技术转移中心、创新金砖网络等合作项目,并建立科技园和技术企业孵化器网络,推动金砖国家在科技领域的协同创新。

创新伙伴关系还包括创新合作机制,根据形势需要扩大合作领域,提升合作水平。2018年金砖五国共同签署《金砖国家区域航空伙伴关系谅解备忘录》,确立了在航空领域的合作内容和方式,建立了合作交流机制。为进一步深入推进金砖国家在信息通信技术领域的合作,2018年第四届金砖国家通信部长会议正式批准建立“金砖国家未来网络研究院”,翌年中国成立了金砖国家未来网络研究院分院,致力于与金砖伙伴协同推进网络技术创新,共同发展数字经济,为金砖国家新工业革命伙伴关系注入实质性内容。

第三,增强金砖国家集体行动力。集体行动力是金砖国家互利务实合作的有力保障,而共识是集体行动的重要前提。在大变局和大流疫叠加冲击的当下,金砖国家更要积极寻求共识、发展共识,并将共识转化为行动,增强金砖国家集体行动力。

新冠肺炎疫情是世界百年未遇的一次重大公共卫生事件,抗击疫情、稳定经济、保障民生是各国共同面临的艰巨任务,无论是对各国治理能力还是对世界携手应对能力都是重大考验。为此,金砖国家应形成构建人类卫生健康共同体的价值共识、将人民的生命和健康放在第一位的政治共识,合力构建联防联控的疫情防控体系,加强疫情信息和防控经验分享,推进五国疫苗联合研发和试验、合作建厂、授权生产、标准互认等工作,积极应对疫情带来的复杂严峻挑战。

经贸合作始终是金砖国家合作的“压舱石”和“推进器”。深化经贸合作,促进共同发展,需要金砖国家开展务实合作。在当前新一轮的科技革命和产业变革中,数字经济是实现工业现代化和转型、促进包容性经济增长、支持全球贸易和商业活动的重要工具。为此,金砖国家要加快推进企业的智能化数字化转型合作,积极建设电子口岸网络,发展跨境贸易电子商务,实施保护电子商务消费者的试点项目。此外,金砖国家也要加强在知识产权、技术法规、标准、计量和合格评定等领域的务实合作,积极建设金砖国家“一体化大市场”。

结 语

当前,百年未有之大变局与新冠肺炎疫情相互交织,国际形势异常复杂严峻,这既给深化金砖国家伙伴关系带来挑战,也给创新伙伴关系提供了历史机遇。尤其是面对疫情,金砖国家应以全人类福祉为根本,以公平正义为原则,采取有力行动。这既是金砖国家应尽的责任和担当,也是五国人民和国际社会的共同期待。面对危机,金砖国家必须兼顾当务之急和长远目标,统筹本国利益和全球福祉,共同维护和平稳定的国际环境,开辟合作共赢的发展前景。

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