东盟对中美博弈的认知及其在区域合作中的角色

来源:当代世界 作者:曹云华 时间:2020-12-29
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内容提要

在今后一段时间乃至相当长的历史时期,中美关系将处于战略博弈状态。如何面对这种状态以及相应处理国家间关系和国际事务,对东盟来说是一个新问题和新挑战。作为中国最大的邻居和美国在亚洲地区的主要伙伴,东盟坚持“不选边站”,继续采取“大国平衡战略”。中美博弈加剧给中国—东盟关系带来一些潜在影响,而保证东盟在区域合作中的中心地位,既有利于维护东南亚的持续和平、稳定与繁荣,也符合中美两国在东南亚的长远战略利益。中国将继续支持东盟在区域合作中的中心地位,促进“一带一路”倡议与东盟关于区域一体化各种制度安排的深度融合,并积极考虑以东南亚为生产基地,完善中国的全球产业链。

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作者系暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授

文章原载于《当代世界》2020年第12期,注释略

当中美两国处于战略合作关系时,东盟游走于两国之间,将两国都视为自己的合作伙伴,并获得了巨大利益。随着特朗普政府上台,美国将中国视为主要战略竞争对手,并对华进行全面遏制和打压,战略博弈恐将成为中美关系的新常态。在此背景下,东盟能否继续推行大国平衡战略,在区域合作中的中心地位能否继续维持,冷战结束后东南亚政治相对稳定和经济持续高速发展的局面能否延续,都是东盟国家需要面对和解决的难题。

中美博弈与东亚地区的不确定性

特朗普政府上台后,中美关系持续恶化,双方战略博弈常态化趋势明显。正如美国传统基金会于2020年4月30日发表的一份报告所述:“美国同中国的战略竞争将是漫长而复杂的,从长远来看,一个更自由的印太地区更符合美国的利益。”几年前笔者曾指出,随着中国的和平崛起,东亚地区先于世界其他地区进入多极化时代。近年来中美关系脱离了原有的正常轨道,战略博弈成为新常态,从而加速了东亚的多极化进程。面对当前各种严峻挑战,东亚地区将面临更大的不确定性。

目前,东亚地区面临的最大和最危险的不确定性是二战和冷战的历史遗留问题——台湾问题、南海问题以及朝鲜半岛问题。这三大热点问题中的任何一个一旦爆发,都将引爆东亚乃至全球安全秩序。在中美关系处于合作发展的时期,美国历任总统均实行“战略模糊”政策,尽量避免在上述问题上与中国摊牌。但特朗普政府上台后,中美两国关系发生逆转,美国在这三大热点问题上已严重偏离原有方向,不断利用这些问题试探中国的底线,美国对华政策正滑向危险的轨道。在美国对华战略竞争加剧背景下,三大热点问题的解决前景不容乐观,形势非常复杂,矛盾极为尖锐,局势一旦失去控制,将造成灾难性后果。

中美博弈加剧导致东亚地区安全困境有所升级。面对美国加大在亚太地区的军事投入,中国正在加速国防现代化进程,这是中国针对新的中美紧张局势作出的正常反应。然而,中国在巩固自身国家安全的过程中,东亚地区各国也进一步采取了加强本国国防现代化的行动。一些西方分析家认为,包括东南亚在内的东亚早在十多年前就已经开启了有限度的军备竞赛,尤其是海上军备竞赛;现在受中美博弈影响,各国正在加快军备竞赛步伐。在2016年特朗普政府上台前夕,英国《金融时报》就曾发表社评称:“一场危险的军备竞赛正在亚洲进行。下一任美国总统与美国在该地区的盟友打交道的结果将决定这场竞赛的结果。……特朗普的确有机会强化美国在亚洲的存在并且证明美国作为稳定与和平守护者的角色。然而,他也可能背道而驰,以其做交易的本性打乱地区平衡,致使亚洲风险大大上升,容易导致地区冲突。”目前东亚地区热点问题一触即发的局势,与特朗普政府的地区政策紧密相关。

此外,东亚有可能出现的碎片化趋势也是一大隐忧。十多年前,人们还在赞叹东亚创造的发展奇迹,欢呼21世纪是亚洲的世纪;现在,人们却担心中美博弈会导致亚洲世纪的终结,尤其是将导致东亚地区的碎片化。与其他东亚国家相比,东南亚可能要面对更多的冲击。

一方面,特朗普政府推行的单边主义和“美国优先”政策,对原有的全球产业链格局造成冲击,而东南亚在这个产业链中受益良多。十多年来,东南亚国家经济的快速增长在很大程度上依靠现有全球产业链提供的出口机会与外资流入。但特朗普政府强行与中国“脱钩”,导致全球产业链中断的风险急剧上升,对东南亚国家的出口和整体经济发展造成极大冲击。2009年以来,中国连续保持东盟第一大贸易伙伴地位,东盟自2011年以来一直是中国第三大贸易伙伴。近年来,随着中国—东盟经济贸易关系的进一步提升,东盟在中国贸易伙伴中的地位不断提高。

到2020年8月,东盟已上升为中国第一大贸易伙伴。但值得注意的是,部分东盟国家希望加强与美国的安全合作,以抵消对中国经济过度依赖所带来的影响。同时,东盟国家并不愿在二者之间选边站队。例如,新加坡总理李显龙于2020年6月在《外交事务》杂志上发表的题为《濒危的亚洲世纪》的文章指出,“亚洲国家视美国为本区域拥有重大利益的常驻大国。同时,中国是相邻的区域大国。其他亚洲国家不希望被迫在两者之间做出选择。如果任何一方试图迫使亚洲各国做出选择,如华盛顿试图遏制中国的崛起,或是北京寻求在亚洲建立一个专属势力范围,美中将走上一段持续数十年的对峙之路,使长久以来预期出现的亚洲世纪岌岌可危。”

另一方面,在与中国经济相互依赖加深但希望美国提供更多安全保障的同时,一些东盟国家的忧虑有所增加,尤其表现在政治与安全领域。部分东盟国家认为,当大国在追求自己的利益和相互争斗时,会置东盟和中小国家的利益于不顾。2018年11月18日至12月5日,新加坡智库“尤索夫伊萨东南亚研究所”进行了一次在线调查,旨在了解东南亚人对东南亚地区事务的认识及看法。当被问及对中美两个大国的看法时,多数受访者对两个大国的不信任感均有所上升。在东南亚民众对世界各国的信任排名中,日本和欧盟的排名靠前,中美两国排名相对靠后。特别是特朗普执政后,大多数受访者对美国作为“战略伙伴和地区安全提供者”缺乏信心。

此外,东盟一些与中美两个大国联系密切的国家,其民众对中美两个大国的信任度却并不高。例如,泰国是美国的非北约盟国,但仅有14.1%的受访者对美国持“信任”态度;菲律宾和新加坡受访者中对美国持“信任”态度的比例分别为45.4%和29.7%。大多数受调查者对中美博弈下东南亚的发展前景表示悲观,42.5%的受访者认为东南亚局势目前仍具有较强的不确定性,其中新加坡最为悲观,66.9%的受访者预计东南亚地区未来将出现更大的不确定性。新加坡战略与投资咨询公司亚洲集团咨询公司(Asia Group Advisors)创始人兼首席执行官亚当·施瓦兹根据上述调查结果及其长期观察指出,美国和中国都致力于让东盟相信,它们是更值得信赖和更有价值的伙伴。但是中美两国在东南亚地区实际上都面临着信任度考验。特别是美国,“其混乱、不一致的国内危机处理方式,以及几乎完全放弃其传统全球领导地位的举措,进一步侵蚀了自身的软实力优势”。 

东盟坚持“不选边站”

20世纪80年代至21世纪初,中美关系处于接触与合作的蜜月期。东盟领导人对中美关系和中美两国在东南亚的存在及影响力有比较客观的认知,并在此基础上制定和推行了“大国平衡战略”,游走于两个大国之间。当中美关系恶化时,东盟成为两个大国极力争取的一股力量,因为一旦东盟倒向任何一方,亚太地区的力量对比都会发生严重倾斜,从而破坏该地区的稳定与繁荣。东盟对此有着清醒的认识。面对中美博弈导致的亚太地区形势新变化,东盟仍然坚持一直奉行的“大国平衡战略”,强调“不选边站”,不支持任何一方的特殊利益。东盟的这一立场突出体现在其2019年发表的《东盟印太展望》。《东盟印太展望》是对2019年6月美国国防部发表的《印太战略报告》的一种回应。《东盟印太展望》虽然同样使用了“印太”这个地缘战略术语,但其内容和政策主张却与美国大相径庭。《东盟印太展望》指出,亚太地区是世界最具活力的地区之一,也是几十年来世界经济增长的中心。该地区最近几十年来正在经历地缘政治和地缘战略的重大转变,这些转变既带来了机遇,同时也带来了挑战。

与美国印太战略最大的不同在于,《东盟印太展望》强调东盟最近几十年来已经成为该地区的中心。因此,今后的印太合作应在以东盟为主导的现有架构和制度安排下进行;该地区今后合作与发展的主要目标仍需以促进经济增长和提升人民福祉为中心;印太合作应遵循东盟一贯倡导的公开、开放、透明与包容原则,尊重主权、互不干涉、平等互利,尊重国际法和《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《东盟宪章》及东盟制定的各项条约和协定等;合作必须促进互信和共赢;该地区今后合作的重点仍是经济社会领域,包括南南合作、促进贸易和服务的便利化、互联互通、中小企业发展、科学技术和研究发展、深化经济融合、气候与环境治理等。可见《东盟印太展望》实际上是向美国表明,东盟不会在中美大国博弈中选边站,东盟不会偏袒任何一方,而将继续坚守自己一贯倡导的基本精神、原则和规则。近一段时间,东盟各国领导人继续在各种场合反复申明其不卷入中美之争、绝不选边站的立场。2020年9月9日至12日东亚合作系列外长会以视频方式举行,印尼外长蕾特诺在会前接受英国路透社采访时呼吁,“东盟、印尼希望向所有人表明,我们已准备好成为合作伙伴,我们不希望卷入这场对抗”,“不要把印尼卷入中美争夺区域影响力的竞争”,“东盟需坚定不移地保持中立和团结”。

“不选边站”是东盟的一贯立场,从东盟国家前领导人在过去一些场合的讲话中可以窥见东盟坚持这一政策的历史渊源。菲律宾前总统拉莫斯曾指出:“东亚地区的关键当然是中国、日本和美国间的关系,他们之间的角逐最终决定本地区的未来……从历史上看,中国依然是本地区天然的主导者。中国如何发挥其潜在的政治和军事力量必须考虑亚太地区的其他国家。问题在于谁是最亲密的邻邦,这就是我们都对中国市场经济的成功感兴趣的原因……从更广泛的东亚和亚太区域看,中国作为新世纪本地区崛起的维护和平的因素,将日益主导本地区的事务。”马来西亚前总理马哈蒂尔也曾指出:“我们只有一个超级大国(美国),我们和这个超级大国之间发生了很多问题。也许中国会是另外一极,不是很大,但也足够平衡一下。如果这样的话,世界会安全一些。”“中国距离马来西亚只有2100多公里,而葡萄牙人跑了8000多公里来征服我们,我们和中国人在一起很安全,而和葡萄牙人没有这种感觉。所以我认为中国应该变成一个强国,并不是说军事上的强国,而是能够平衡其他国家的强国。”

从上述两位东盟前领导人的讲话中我们可以得出两点启示:一是东盟坚持“不选边站”不是一时的权宜之计,而是长远的战略考虑。二是东盟早就意识到,中美之间无论是合作还是对抗,东盟作为一个中小国家的同盟,应该与之保持适当距离,因此“大国平衡战略”是最好的选择。

当东盟整体对中美博弈不“选边站”的同时,仍需正视两大差别。一是东盟各成员国对中美博弈的认知与抉择存在不同。按照《东盟宪章》规定,各成员国奉行独立的对外政策,在与东盟基本保持一致的同时,允许各国从本国的利益与立场出发,制定本国的内外政策。因此,成员国内部对中美博弈有不同的声音是正常现象。例如,菲律宾近年来就表现出明显的疏远美国的立场。菲律宾外交部于2020年2月11日宣布,菲律宾已于当天正式决定终止与美国签署的《访问部队协议》,并表示该决定出自总统杜特尔特的命令。2020年8月,菲律宾国防部长洛伦扎纳表示,根据杜特尔特总统命令,菲律宾将不再参加其他国家在南海举行的军事演习,以避免加剧南海紧张局势。菲律宾坚持以和平与法治方式解决有关争议,期待与中国发展友好关系。同时,老挝与柬埔寨积极接近中国而与美国保持距离,另外一些成员国则采取比较中立的立场。

二是各成员国在对外政策保持基本一致的同时,在具体事务或与本国利益有较多关切的问题上,其表态或立场也不尽相同。例如,一些在南海与中国存在争端的国家,希望美国多一些介入,以使本国利益最大化。另外一些与中国没有争端的国家则不断强调,南海问题不是中国—东盟关系的全部,要从中国—东盟关系的整体来考量和妥善处理南海争端。

东盟维护区域合作中心地位任重道远

中美关系一旦破裂甚至出现严重对立,东盟作为中国的邻居和美国的伙伴,必将受到极大影响。虽然有分析认为东盟可以从中受益,如中美两国都会谋求改善与东南亚的关系,美国市场的大门也许会对东南亚出口商更加开放,中国也会做出更多的努力进一步深化与东盟的合作,但实际上由于东南亚所处的重要地缘战略位置,使其无法在中美争端中扮演置身事外的“第三方”角色,所以难免会被卷入其中。

2018年笔者曾指出,当前东亚地区最有实力并且有意愿打造亚太新秩序的国家或国家集团主要是美国、中国、日本及东盟,这四大力量分别提出由其主导的区域一体化模式或称新秩序愿景,包括美国主导的印太战略;中国提出的“一带一路”倡议;开始由美国倡议、后来美国退出而由日本接手的《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP);以及由东盟倡导的东盟区域合作模式(包括东盟自由贸易区、东盟区域论坛、10+1、10+3、10+6、10+8等)。在中美关系处于正常的合作与竞争共存的时期,前述四种区域一体化模式或秩序愿景虽在内容上差别较大,但只要处理得当,还是具有一定的兼容性。东亚各国本着合作精神和创新性的对话机制,完全可以通过相互包容和协调,构建让各方都能从中受益的地区新秩序。

但由于中美博弈加剧,上述四种模式中的前三种被博弈中的相关方接受的难度加大。基于此,东盟认为,其所倡导的东盟区域合作模式或将成为一个能为各方接受的选择。东盟倡导的区域合作模式具有如下几个显著特点。一是具有高度的开放性和包容性。东盟一贯倡导开放的地区主义,欢迎所有域外国家参与东南亚事务,和平共处。二是东盟模式所体现的协商精神有利于不同经济社会制度和意识形态的国家一起共同发展。三是东盟模式已经运作了几十年,确立了一系列规则、原则和制度以及一套相当完善的机构,相对制度化、稳定化的运作模式有利于区域合作的透明度与可操作性。

在中美博弈的状态下,东盟模式能否继续顺利运作,并且能为各大国所接受取决于如下四个条件:一是东盟在区域合作中的中心地位继续得到相关大国的认可;二是东盟各国继续维持经济高速发展和政治稳定;三是东盟自身的团结;四是东亚各种力量维持相对的势力均衡。上述四个条件,第一条最不容易落实。但是,东盟一旦丧失中心地位或者出现严重的内部分裂,也是中美两国不愿意看到的局面。无论是美国的印太战略,还是中国的“一带一路”倡议,都不能没有东盟的支持。保证东盟在区域合作中的中心地位,既有利于维护东南亚的持续和平、稳定与繁荣,也符合中美两国在东南亚的长远战略利益。此外,保证东盟在区域合作中的中心地位,在中美之间保留一块缓冲地带,有利于防止中美博弈滑向绝对“零和”,并推动双方逐渐走向“双赢”。从这个角度来说,东盟维护区域合作中心地位不仅任重而道远,而且可以有所作为。历史经验证明,东盟领导人有足够的智慧带领东盟走出困境,并使东盟在东亚区域一体化的进程中发挥更加重要的作用。 

结    语

当前,东盟已经成为中国最大的贸易伙伴,这是中国—东盟经贸关系深化发展的重要体现。但与此同时,中国进一步发展与东盟的关系需关注如下几个方面的问题。一是东盟之所以能够迅速上升为中国最大的贸易伙伴,一方面是因为两者经济互补程度加强,另一方面则是因为中国与欧美发达国家的贸易正处在下降通道。二是中国—东盟经济依赖程度加深,并不必然增强双方的互信,反而有可能强化原本就存在的安全困境。三是美国在东南亚影响与存在的下降,并不必然带来中国在该地区影响与存在的上升。美国在东南亚留下的空间,也有可能被其他区域大国填补。四是东南亚各国的极端民族主义势力和极端宗教势力,有可能利用中美博弈,煽动当地民众对中国和居住在东南亚人数众多的华侨华人的不满,挑起新的反华和排华事端。五是美国推行“印太战略”,加大与中国的战略竞争,也给中国—东盟关系发展带来了新问题与新挑战。基于此,中国需根据形势变化,对东南亚政策进行相应的调整。一是继续在各种场合向东盟传递中国愿意支持东盟中心地位的信息;二是促进“一带一路”倡议与东盟关于区域一体化的各种制度安排的深度融合;三是鼓励更多的中国企业到东南亚投资设厂,并考虑以东南亚为生产基地,完善中国的全球产业链。

【本文是国家社科基金重大项目“东南亚安全格局对我实施‘21世纪海上丝绸之路’的影响研究”(项目批准号:16ZDA091)的阶段性成果】

本文链接:http://www.globalview.cn/html/global/info_42072.html

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