《大西洋宪章》背后的英美博弈

来源:《学习时报》 作者:赵柯 时间:2020-10-06
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二战爆发后,在欧洲大陆和太平洋地区,美国军事作战的主要目标是以德国和日本为首的轴心国集团,而与此同时在另一个“没有硝烟的战场”,美国的对手却恰恰是其战时盟友英国,双方正在通过经济外交的手段激烈地争夺战后世界的领导权。美国明显处于咄咄逼人的攻势,通过建立多边自由贸易体系,逐渐瓦解了英国人精心构建的以帝国特惠制为基础的双边贸易体系,大英帝国也因此被抽掉了最后一丝元气,走向衰亡。在这一过程中,《大西洋宪章》不仅促进了世界反法西斯同盟的形成,也成为了英美争夺战后主导权的起点。

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英国以“帝国特惠制”压制美国的贸易能力

“大萧条”不仅深刻地改变了20世纪30年代的世界经济格局,而且也改变了英国对外部世界的看法和经济发展的理念。英国人意识到英国并不必然一直从外部世界获益,而是会受到各种风险的致命打击。英国数百年来一直倡导和推广的“自由贸易”理念受到国内政治精英的质疑,贸易保护主义思潮逐渐兴起并成为主流,它主张政府采取有力的措施保护本国产业在国际市场的份额。在这一背景下,“帝国特惠制”登上历史舞台,成为英国至关重要的对外经济政策工具。

1932年7月至8月,英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非联邦、爱尔兰、纽芬兰、印度和南罗德西亚在加拿大首都渥太华召开了一次帝国经济会议,史称“渥太华会议”。与会国共签订了12份双边贸易协议,正式建立起帝国内部的特惠关税制度即“帝国特惠制”。对帝国内部各成员国的商品降低税率、免税以及给予配额上的优惠,对来自帝国外的同类商品则提高进口关税或加强进口控制。由此在大英帝国内部逐渐形成了一个自由贸易区,而对外部则实施歧视性贸易政策,通过提高关税和配额限制使外部商品难以进入。“帝国特惠制”成为英国整合和重组国际贸易体系的一个非常有效的谈判平台。英国在渥太华会议后与众多非英帝国国家积极展开双边贸易谈判并签订条约,尽可能将全球其他国家纳入以“帝国特惠制”为核心的贸易体系内。由于英帝国具有庞大的内部市场,许多国家为了获取英帝国的市场准入而不得不与英国谈判,英国得以占据更为有利的谈判地位。利用“帝国特惠制”这一有力杠杆迫使其贸易伙伴国降低关税壁垒,给予英国商品更优惠的市场准入条件,进而扩展英国在全球的贸易影响力。

“帝国特惠制”背后反映出的是英国对外经济战略的深刻调整,英国开始从之前的在全球推广“自由贸易”转向全力打造“歧视性贸易集团”,以双边贸易协定的方式形成一个英国占据优势的封闭性、排他性和非中立性的国际贸易体系。这就与美国的利益产生了严重的冲突,因为英国用“帝国特惠制”禁锢了这个已经是世界上最为强大的制造业国家的出口能力,当时的美国国务卿赫尔将“帝国特惠制”形容为“这是自我任职以来用商业方式强加于我国的最大伤害”,所以赫尔领导下的国务院一直致力于瓦解“帝国特惠制”。赫尔高举被英国丢弃的“自由贸易”大旗,倡导建立开放的全球多边自由贸易体系。但在二战爆发前,赫尔的努力并未换来英国的让步,反而是英国通过与其他国家签订双边贸易协定的方式大大强化了“帝国特惠制”。二战爆发后,当英国在战争中苦苦挣扎之时,赫尔敏锐地感觉到机会来了。

美国以《大西洋宪章》拆除英国的贸易壁垒

1941年8月,英国首相丘吉尔和美国总统罗斯福在大西洋的军舰上举行会谈,助理国务卿韦尔斯作为罗斯福的助手一同参会。罗斯福原本想把会谈的中心放在英美合作共同抵抗法西斯国家的侵略上,但韦尔斯抓住这一机会,在起草作为双方联合宣言的《大西洋宪章》时,在第四条特别加入了消除歧视性进口限制和获取平等的市场准入机会的相关内容,直接剑指“帝国特惠制”。韦尔斯的态度非常坚决,表示“这不是一个措辞问题,而是非常严肃、重要的原则问题。如果英美两国政府不能就战后建立自由、开放的贸易体系达成共识,还不如直接投降”。但丘吉尔当即拒绝。在丘吉尔看来,拒绝韦尔斯的修改是为了“维护我们在《渥太华协定》中所签订的义务,并使帝国特惠制在未来不受损害”。

罗斯福为了尽快发表联合宣言,向外界传达英美合作一致的决心,对丘吉尔作出了让步,在第四条中增加了“尊重现有义务”这样一个前提条件,也就是要保存特惠制,同时删除了“歧视性进口限制”和“市场准入机会平等”的表述。这样一来修改后的第四条就完全消解了韦尔斯打算让英国承诺废除特惠制的原意。在第一次“正面交手”失败后,韦尔斯并没有放弃。在美国国务院主导的与英国就具体实施《租借法案》而进行的英美《互助协定》谈判中,美国坚决要求英国接受《互助协定》第七条,也就是消除“歧视性贸易”,并且国务院非常清晰地向英国人解释,所谓“歧视性贸易”就是指英国的“帝国特惠制”。

美国国务院将“废除帝国特惠制”与《租借法案》挂钩,认为这是美国援助英国必须得到的回报。在1941年12月丘吉尔访问美国期间,赫尔亲自向丘吉尔提出要求,希望英国尽快接受第七条但被丘吉尔拒绝。赫尔最后说服罗斯福总统亲自敦促丘吉尔。1942年2月,罗斯福发电报给丘吉尔,要求其接受第七条。此时正值英国在东南亚遭受重大军事失败,日军占领了英国苦心经营多年的新加坡,丘吉尔痛心地称之为“英国历史上最惨痛的灾难、规模最大的投降”。在这样的情形下,美国的支持和援助对英国而言显得更为至关重要,在罗斯福承诺美国也将相应地削减关税的条件下,英国政府接受了第七条。

随着二战进入尾声,1945年英美两国启动了建立战后国际贸易体系的实质性谈判。虽然此时赫尔已经离任,但是国务院废除特惠制的决心有增无减。与此同时英国政府为了争取美国贷款与美国还在进行《英美财政协定》的谈判。在财政压力之下,英国最终与美国达成共识,签署了《国际贸易与就业会议讨论建议》,其中包含了针对特惠制的三项条款:第一,英国与其自治领的现有协定不应阻碍对特惠关税的调整;第二,降低和削减特惠关税;第三,不得在任何情况下提高特惠水平或增加特惠内容。美国人认为这三条足以最终瓦解“帝国特惠制”。

经济外交博弈的核心是规则制定权

在英美提出的《国际贸易与就业会议讨论建议》的基础上,包括中国在内的23个国家参加了1947年的日内瓦会议,进行关于战后国际贸易体系的谈判。与会国于1947年10月30日签署了《关税与贸易总协定》和《临时适用议定书》,并于1948年1月1日生效。虽然在英国的坚持下,废除“帝国特惠制”没有写入最终的协定文本,大英帝国的“尊严”在形式上得到了保全,但是美国一直主张的“非歧视性原则”主导了《关税与贸易总协定》,成为战后国际贸易体系中具有约束力的根本性国际法原则,而这正是美国竭力倡导和推广多年的“多边自由贸易体系”的核心理念。随后在《关税与贸易总协定》这一平台上,各国进行了一系列相互削减关税的多边行动,“帝国特惠制”被淹没在自由贸易的洪流中,最后“寿终正寝”。

随着“帝国特惠制”的终结,大英帝国的崩溃也就不可避免。传统观点一般认为,英国和美国之间的霸权转换是双方一次“友好而平静”的权力交接,甚至可以说是英国以和平的方式将世界领导权“禅让”给美国。但是当重新回顾70多年前英美之间这场经济外交博弈,我们会发现,两个国家间的经济外交完全是一场为了各自利益的争霸战。当年英美经济外交争夺的核心是:世界按谁制定的规则来运行?国际规则决定国家兴衰,经济外交就是要通过影响、修正和制定国际规则来塑造有利于本国的世界秩序。仔细关注国际规则哪怕是最为细微的变动,敏锐地洞察国际规则演变的趋势和规律,积极参与国际规则的制定,这是英美这场经济外交博弈带给我们的最大启示。

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