美国掌控下的美洲开发银行将何去何从?

来源: 中国现代国际关系研究院 作者:严谨 时间:2020-09-17
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内容摘要

新当选的美洲开发银行行长卡罗内是该行成立以来首位非拉美籍“掌门人”,其释放出改旗易帜、推倒重来的强烈政策信号。有拉美媒体称,卡罗内执掌下的美开行或将沦为美国强化对拉美金融掌控的政策工具。随着中美博弈加剧,作为中拉金融合作纽带的美开行如何续推与中国的合作,将成为卡罗内无法回避的问题。

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图片来源:IDB网站

近日,美籍候选人毛里西奥•克拉韦尔-卡罗内作为唯一候选人,当选美洲开发银行行长(以下简称“美开行”),成为该行成立以来首位非拉美籍“掌门人”。作为世界上规模最大的区域性政府间金融开发机构,美开行行长选举从未如此引发外界关注,政商学各界人士给其打上“拉美政治风向标”“美拉地缘政治斗争”“美国对拉政策试金石”等各色标签,一度成为西半球除美国大选外最热门话题之一。   

首位非拉美籍行长的“诞生”

1959年,美国和19个拉美国家共同创立美开行,同时锚定以信贷和技术促进拉美经济社会发展的宗旨。早在成立之初,时任美国总统艾森豪威尔就公开表示“美开行应是拉美国家的银行”“银行的领导权应归属拉美”。自此,拉美人任行长、美国人任副行长成为美拉双方心照不宣、不成文的“政治默契”。

60多年来,伴随着美开行发展扩容壮大,先后产生智利、墨西哥、乌拉圭和哥伦比亚籍四位行长,每位行长都多次连任,总任期都在10年以上,保持了高度的政策延续性。在四位拉美籍行长的领导下,美开行坚持兼容并蓄和务实合作的发展大方向和总原则,对内着眼地区国家融资需求,发放逾千亿信贷,推动拉美基建、贸易、教育、环保和卫生等多领域改革发展,深得拉美国家的认同,对外倡导开放式合作,尤其是面向亚太、欧洲地区国家和金融机构,吸纳包括中国、法国在内的域外成员国,成为兼具资金信贷、政策咨询和国际合作的“多功能友好型银行”。

今年6月,特朗普政府突然出手,提名白宫拉美政策顾问、国家安全委员会西半球事务高级主任卡罗内竞选新一任行长职位。卡罗内全盘否认艾森豪威尔的承诺,强调政治惯例并不等于政治承诺,表示其参选旨在“强化美国对地区机构的领导”“促进西半球繁荣和安全”。对此,巴西、智利、乌拉圭、哥伦比亚、墨西哥、西班牙六国前领导人两度发表公开信反对,指责美“任性而为、强加于人”“破坏地区多边主义”“侵犯拉美国家尊严”,并认定选举“缺少合法性”,应“视为无效”;阿根廷、墨西哥、尼加拉瓜等左翼国家更不买账,不仅推出本国候选人唱“对台戏”,还以“缺少足够辩论”为由动议推迟选举至疫情结束;欧盟外交与安全政策高级代表博雷利也认为美此举“史无前例”,理应推迟选举。

但特朗普政府置若罔闻,以“胡萝卜加大棒”的“套路”,威逼利诱拉美右翼国家为卡罗内摇旗呐喊、拉票助选,与此同时,滥用其作为头号股东拥有的投票权优势,绞杀阿根廷等国提出的延迟选举动议,并恫吓阿根廷政府劝退其候选人。9月12日,卡罗内作为唯一一名候选人获30国支持,有惊无险当选行长,将于10月1日正式走马上任。

美开行何去何从?

卡罗内法学出身,曾任美国驻国际货币基金组织代表和财政部国际事务司副司长的高级顾问,特朗普掌权后入主国安会操刀美国对拉美政策。竞选期间,卡罗内提出了与美开行传统发展路径截然不同的“五年政纲”,包括5大重点议程,即对接美国“美洲增长”倡议、践行美国对拉美承诺、改革决策体系和流程、回归“发展初衷”、只担任一届行长。释放出改旗易帜、推倒重来的强烈政策信号。

首先,角色功能定位将明显变化。美国作为持股30%的头号股东,本就拥有较大的政策影响力,如今又将行长职位收入囊中,完全打破了此前机制性安排的权力平衡,实现了对法人治理和决策经营的完全掌控,获得近乎说一不二的话语权。长此以往,美国将顺其自然垄断地区金融产品供给的主要渠道,可以近乎随心所欲地紧握信贷发放的“钱袋子”、挥动项目招标的“指挥棒”。一些拉美媒体预测,卡罗内执掌下的美开行或将沦为美国强化对拉美金融掌控的政策工具。

其次,意识形态色彩恐更趋浓厚。卡罗内是古巴裔移民二代,自诩“理性鹰派”,实则较为保守,其污蔑委内瑞拉马杜罗政府是“独裁政权”,极力反对奥巴马政府开启的美古关系正常化进程,是美国“美洲增长”倡议、“回归美洲”倡议、打压遏制拉美左翼等一系列美国对拉政策的“总设计师”。他已明确表态委内瑞拉在美开行的代表权属于“临时总统”瓜伊多,将推动美开行支持“瓜伊多政府”推进委“民主转型”和经济复苏。对此,美开行西班牙籍首席经济学家鲁伊斯撰文批驳称,卡罗内将一改该行兼容并蓄、务实中立的传统特质,转而趋于意识形态化,势必有损拉美利益。

最后,与中国续推务实合作有待进一步磨合。中国是美开行正式成员国,也是美洲国家组织观察员国。卡罗内在政纲中明确要求美开行抛弃寻求与亚太金融合作的“向东看”战略,转而借助美国“美洲增长”倡议吸引成员国“向北看”。随着中美在拉美博弈进一步升级,新形势下,作为中拉金融合作纽带的美开行如何续推与华合作将成为卡罗内无法回避的“答卷”。

当前,拉美正面临新冠疫情和经济衰退“两面夹击”,美国趁着拉美左右不和、各国忙于抗疫“强抢”美开行得手,已然拂逆各国意愿。如若变本加厉“公器私用”,令美开行沦为执行特朗普政府“新门罗主义”、掌控“后院”事务的政策工具,只会在拉美更失人心,将各国在疏远美国的轨道上越推越远。

严 谨:中国现代国际关系研究院拉丁美洲研究所助理研究员

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