美国击杀苏莱曼尼拷问国际法底线

来源:世界知识2020.4 作者:叶强 时间:2020-02-13
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2020年1月3日,伊朗伊斯兰革命卫队下属“圣城旅”指挥官苏莱曼尼在伊拉克首都巴格达遭美军“定点清除”。美国这一单边军事冒险行动不仅引发中东海湾地区局势骤然升级,也激起国际社会对其正当性的普遍质疑。美国国防部、白宫和国务院则相继发表声明称,苏莱曼尼是在伊拉克等地针对美国外交和军事人员的多起袭击事件的“幕后主使”;本次行动的目的在于防止伊朗对美国“发动新的袭击”,从而保护美国驻外人员安全。


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2020年1月8日,美国总统特朗普发表电视讲话称,伊朗对美国驻伊拉克军事基地的袭击未造成人员伤亡,美国将对伊朗实施新一轮经济制裁。

作为报复,伊朗伊斯兰革命卫队于8日凌晨向驻有美军的两个伊拉克军事基地发射多枚短程弹道导弹。期间,一架乌克兰国际航空公司客机从德黑兰霍梅尼国际机场起飞后不久被“错误击落”,机上167名乘客和9名机组人员丧生。伊朗在承认自己的误击行为的同时,指责美国的“冒险行动”是导致此次“人为错误”的原因。

事实表明,中东地区紧张局势明显加剧既是地区固有矛盾不断发展的结果,更是大国单边主义、霸凌主义、军事干预行为践踏国际公平正义结出的恶果。无论是美国对苏莱曼尼的“定点清除”,还是伊朗对美国在伊拉克军事基地的袭击,都突破了此前美伊对抗的“红线”,也突破了国际法和国际关系基本准则的“红线”。

颠倒黑白的武力攻击

美国击杀苏莱曼尼事件首先拷问的是在国际上使用武力的合法性问题。现代国际法禁止在国际关系中使用武力或以武力相威胁,有关原则被明确载入《联合国宪章》(以下简称《宪章》)以及诸多国际公约。尽管在国际上仍然存在国家单方面使用或威胁使用武力的事实,但没有任何国家公开否定该原则,争论的焦点在于适用该原则的“例外”。在《宪章》规制下,仅存在两种国际社会公认的合法使用武力的情形,即“自卫权的行使”和“安理会授权的维持或恢复国际和平及安全行动”。

自卫权是一项习惯国际法下的权利,自卫权的行使则是禁止使用武力原则的最重要例外。《宪章》第51条规定,“联合国任何会员国受武力攻击时”,可“行使单独或集体自卫之自然权利”;“会员国因行使此项自卫权而采取之办法,应立即向安全理事会报告”。从美国官方表态看,美国将击杀苏莱曼尼的行动视为“行使国际法赋予的自卫权”。1月8日,美国还根据《宪章》第51条致函联合国安理会,通报了该行动并称之为“行使自卫权”,这进一步印证了美方对该行动的定性。然而,正如多数国家和国际法学者指出的,美方的行动已经严重超越行使自卫权的合法、合理限度。

按照《宪章》第51条的通常含义并结合国际实践,自卫权的行使存在严格的限制条件。首先,自卫的对象必须是“武力攻击”。其次,行使自卫的时间只能位于“攻击发生当时”且安理会采取必要办法前。再次,采取自卫措施后须“及时报告安理会”。第四,自卫措施只能“直接针对对武力攻击负责的国家”。另外,自卫措施还要符合比例原则。反观美方行动,这些必要条件都未得到满足。首先,关于“武力攻击”的认定标准,国际法院在1986年“尼加拉瓜境内针对尼加拉瓜的军事和准军事行动”案中区分了“最严重的使用武力的情形”和“其他不严重的使用武力的情形”,明确指出只有前者才构成《宪章》第51条意义上的“武力攻击”。换句话说,并非对所有形式的使用武力都能以自卫措施来回应。例如,像边境冲突等小规模使用武力的情况,当事国可采取防御、反措施等非武力方式应对。何况,在涉及一项国际争端的情况下,当事国还负有和平解决争端的义务。

那么,何种程度的使用武力才能构成“武力攻击”呢?联合国大会于1974年通过的关于“侵略定义”的决议(联大第3314(XXIX)号)指出,“侵略是非法使用武力的最严重和最危险的形式”。显然,《宪章》第51条意义上的“武力攻击”在性质上就等同于侵略。非常明确的是,一国通过提供武器装备、后勤物资或其他支持的方式援助另一国的叛乱团体,并不构成“武力攻击”。而美方向国际社会展示的“证据”如果属实,就表明所谓“苏莱曼尼是在伊拉克等地针对美国外交和军事人员的多起袭击事件的‘幕后主使’”,是指苏莱曼尼及由他指挥的“圣城旅”曾为伊拉克境内的武装分子提供战略指导和物资;苏莱曼尼之死将“有效削弱伊拉克民兵袭击美军的能力”。显然,即使按照美方说法,苏莱曼尼也并未直接参与对美军的袭击。因此,作为自卫措施的前提条件之一,“武力攻击”的合法性并不存在。

值得注意的是,伊朗也于1月8日致函联合国安理会,援引《宪章》第51条来表明其发射导弹打击美国在伊拉克境内基地的合法性。同样的道理,伊朗的报复行为也很难被认定为行使了合法的自卫权。讽刺的是,美伊两国的军事冲突恰恰可能形成了各自对伊拉克的“武力攻击”。

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伊朗首都德黑兰

被滥用的“预防性自卫”

行使自卫权的时间是当前各国分歧较大、学界莫衷一是的问题。尽管习惯国际法并未否定自卫权可以针对即将发生但尚未成为现实的武力攻击,但第二次世界大战后的主流观点认为,自卫措施不能针对武力威胁。原因在于,现代国际法已明确禁止在国际关系中使用武力,这一点与传统国际法承认战争作为国家推行对外政策的合法手段存在根本不同。从而,在新的时代条件下,对国家间武力使用的预期显著降低,相应地,自卫权的行使条件也就理应更加严格。《联合国宪章》第51条的措辞印证了这种解释,该条款附加了“受武力攻击时”这一限制性条件,说明其意在缩小习惯法上的自卫权范围。因此,自卫权的行使应仅限于针对已经发生的武力攻击。这一《宪章》规定的义务已经成为一般国际法义务。

然而,随着现代科技的发展,远距离投送系统日益发达,大规模杀伤性武器的破坏力惊人,并且攻击迅速,受攻击国家可能很难有足够的反应时间,或者受攻击后即丧失自卫能力。于是,当前国际社会对实际武力攻击发生前行使自卫权,即“预防性自卫”的合理性问题再次产生兴趣,美国是“预防性自卫”的最忠实拥趸。1986年,美国即援引“预防性自卫”作为空袭利比亚的法理依据:里根总统称这是一次“完全符合《宪章》第51条规定的行动”。小布什政府时期正式确立的“先发制人”战略则与此一脉相承,也成为美国本世纪以来多场军事行动的依据。

实际上,“预防性自卫”的启动仍受到严格的条件限制,即必须以“迫在眉睫”的武力攻击的存在为条件。尽管这种“迫在眉睫”的紧迫性缺乏统一、客观的衡量标准,可能在实践中过于主观,但即使以最宽泛的标准来评价,美国也没有哪一次所谓“预防性自卫”是真正在受到“迫在眉睫”武力攻击条件下进行的。正如英国国际法学者布朗利教授的精确论断,“美国的行动不属于合法的自卫,而是报复”。对于这一次美国击杀苏莱曼尼事件,不仅各国学者表达了质疑,就连美国国会参议院情报委员会副主席华纳也表示,“威胁”到底有多“迫在眉睫”仍有待回答。一位接近情报系统的美国国会众议员则表示,在听过情报官员的汇报后,他认为“迫在眉睫”是夸大其词。

据此,美国以“防止伊朗对美国发动新的袭击”为由而启动所谓“预防性自卫”,是以“自卫”之名行滥用武力之实,是对主权国家的武力报复,本质上可能已经构成新的军事侵略行为。

被政治化的“恐怖主义”

美国反复强调击杀苏莱曼尼的另一理由:按照特朗普总统的话说,他是“世界头号恐怖分子”。虽然美方并未将这一理由正式作为“定点清除”的法律依据,但由于美方所声称的“自卫权”依据完全是无稽之谈,能否以反恐为由将美国的行为合法化呢?

与自卫权的行使相联系的是,国际法上的自卫措施可以针对恐怖主义行为。9·11事件发生后的第二天,安理会通过第1368(2001)号决议,重申各国在遭受恐怖主义袭击时“拥有单独或集体自卫之固有权利”。不过,该决议特别提到自卫权的行使应“按照《宪章》”,并重申了“《宪章》的原则和宗旨”。显然,针对恐怖主义行为行使自卫时受到的条件约束,是与《宪章》第51条所规范的内容相同的。

除了按照一般国际法和《宪章》所设定的各项条件行使自卫权,或根据安理会授权开展维和行动外,美国没有任何其他动用武力的合法依据。美国坚称,苏莱曼尼是“恐怖分子”,被列入安理会制裁名单。这种说法或许是有意提及安理会从而混淆视听。

苏莱曼尼从未被联合国认定为“恐怖分子”。实际上,除了根据第1267 (1999) 号决议而建立的一份“与基地组织和塔利班有联系的个人和实体名单”外,安理会或联合国其他机构没有建立过任何所谓反恐名单,更没有制裁制度。这主要是由于联合国各会员国间政治分歧较大,尚无法就国际恐怖主义的认定标准达成广泛共识。因此,各国为有效应对本土可能发生的恐怖活动,都在国内法上确立了界定、识别、惩治与恐怖主义有关犯罪的制度,并建立了本国的恐怖主义组织或主要成员名单。

根据这一现实,国际反恐合作就应发挥联合国的主导作用,符合《宪章》的宗旨和原则,遵循国际法和国际关系准则,而不应将一国国内法凌驾于国际法之上,也不应将恐怖主义与特定国家、民族和宗教挂钩。美国将伊朗伊斯兰革命卫队、伊朗将美国武装力量相互确定为“恐怖组织”,显然是出于对特定国家的敌视政策。

与此同时,联合国主导的国际反恐合作的根本目的是确保恐怖主义罪行受到本国政府的审判,或被引渡到愿意对其进行审判的国家;而不是通过武力进行“清除”。进行反恐行动的同时必须尊重他国主权,并遵守国际人权公约下的义务。在国际法层面上,包括安理会第1267(1999)号决议、第1373(2001)号决议、第1540(2004)号决议和第1624(2005)号决议等在内的联合国反恐法律框架从未允许未经安理会授权而对恐怖主义使用武力;而在国内法层面上,未经公正司法审判就实施“定点清除”,也显然同法治原则相违背,彻底暴露了美国“法治”的双重标准。

美国击杀苏莱曼尼事件对国际法治的负面影响可能是长期和深远的。一方面,传统国际法的基石被动摇;另一方面,对新技术的法律规制尚未健全。近年来,无人机执行的武力攻击屡见不鲜,战争进入了一个全新时代。这意味着发动攻击一方的低成本、零伤亡,对战争丧失了畏惧感,面对战场犹如电子游戏。如果此种“战争游戏”掌握在一些无视国际规则、挑战道德底线、动摇法律原则的人手里,国际和平与安全必将付出更大代价。

(作者为中国南海研究院、中国南海研究协同创新中心助理研究员,英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所研究员)

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