维谢格拉德集团与欧盟的互动关系及其影响

来源:《当代世界》2020年第1期 作者:姜琍 时间:2020-02-12
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内容提要

由波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克组成的中欧地区合作组织维谢格拉德集团于2004年加入欧盟后,致力于争取与欧盟老成员国平等地位并增强在欧盟的影响力。在经历了入盟初期的松散合作后,四国积极克服差异和分歧,在一些欧盟议题上形成共同立场,并持续推进优先合作议题,从而提高了在欧盟的声望。随着政治上愈益自信、经济实力不断增强以及与欧盟老成员国的利益分歧加大,维谢格拉德集团四国努力维护民族国家利益,在欧盟内坚持自己的观点和立场,时有挑战欧盟政治正确性的举动。作为中东欧地区最具活力和最有成就的地区合作组织,维谢格拉德集团在政治、经济、安全和对外关系等方面对欧盟产生了不容忽视的影响。 

作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员,浙江金融职业学院捷克研究中心特聘研究员

文章原载于《当代世界》2020年第1期,注释略

2004年5月,由波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克组成的中欧地区合作组织维谢格拉德集团(V4)整体加入欧盟,从而实现了融入欧洲一体化的战略目标。维谢格拉德集团抓住历史机遇,在欧盟内确立了新的合作内容和目标,旨在进一步加强中欧地区一体化的同时,提高在欧盟的政治话语权,消除新老成员国之间的人为分界线。对于差异性和相似性并存的维谢格拉德集团来说,在欧盟内扩大影响力并争取与欧盟老成员国获得平等地位并非易事,其发展是一个曲折前行的过程。随着欧盟遭遇一系列内外危机、维谢格拉德集团成员国经济实力增长和民族自信心增强以及与欧盟老成员国之间利益分歧加剧,四国逐渐转向从是否符合自己利益诉求的角度来看待欧盟的政策和安排,时有挑战欧盟政治正确性的举动。尽管一些欧盟老成员国批评维谢格拉德集团有时破坏欧盟的团结和合作,但作为中东欧地区最有成就的地区合作集团,它在欧盟内发挥的积极作用不容忽视。 

维谢格拉德集团:

差异性与相似性并存

冷战结束后,中欧地区出现了“安全真空”。为保障中欧地区稳定、摆脱苏联的控制和影响、融入欧洲—大西洋安全体系,匈牙利、捷克斯洛伐克和波兰三国于1991年2月在匈牙利的维谢格拉德城堡举行会议,商定成立区域合作组织,签署了《维谢格拉德宣言》,正式宣告维谢格拉德集团的成立。在成立之初,维谢格拉德集团的政治经济合作成效显著,但随着1992年12月捷克斯洛伐克解体,其成员国的数量由三个增加至四个,内部团结受到影响,合作也趋于停滞,直到1998年才恢复运作。此后,维谢格拉德集团合作逐渐加强,在波兰、捷克和匈牙利的支持和帮助下,斯洛伐克于2004年3月成功加入北约,并于同年5月与其他三国一道加入欧盟。在欧盟框架内,维谢格拉德集团成员国在许多欧洲内部问题上持共同立场,强调其优先推动的议题,影响力和地位逐渐增强;在对外交往上也十分活跃,通过“V4+”的形式与欧盟内外国家和区域组织开展合作。维谢格拉德集团合作呈现非制度化的特点,在政治层面根据成员国各级代表(从总统、总理到专家)定期会晤原则运作。在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发成立的国际维谢格拉德基金会是维谢格拉德集团唯一固定的机制,由四个成员国每年轮流担任主席国。
维谢格拉德集团是一个差异性与相似性都很突出的地区合作集团。差异性在一定程度上影响了维谢格拉德集团的凝聚力和合作成效,主要表现在四个方面:一是四国实力和政治抱负不同。波兰是欧盟第六大国和中东欧地区第一大国,无论是人口、面积还是经济规模都超过捷克、斯洛伐克和匈牙利三国的总和。波兰期望像法国、德国和英国那样在欧洲政治中扮演重要角色,意欲在英国“脱欧”后在欧盟内取代其位置。但由于缺乏相应的经济、文化和权力等前提条件,波兰难以发挥其作为美国重要盟友和欧洲一体化进程“减速器”的作用。与之相比,捷克、斯洛伐克和匈牙利三国没有分享欧盟主导权的抱负。二是四国对维谢格拉德集团的看法不同。波兰一方面将维谢格拉德集团视为实现其政治目标的重要平台,另一方面也积极推动“三海倡议”并参与“魏玛三角”和波罗的海国家理事会。匈牙利认为维谢格拉德集团是在欧盟内建立更广泛联盟的基础,同时也是实现其外交政策目标的重要平台。捷克把维谢格拉德集团看作与波兰和斯洛伐克两个邻国保持定期对话和加强双边关系,以及在斯拉夫科夫三边合作中增强影响力的平台。斯洛伐克既把维谢格拉德集团看作最重要的区域合作平台,又支持欧洲一体化深化,一直试图在两者之间寻找平衡。三是四国对欧洲一体化进程的态度不同。波兰、匈牙利和捷克至今没有确定加入欧元区的日期,倾向于在未来欧洲一体化进程中加强主权国家的作用,反对“多速欧洲”,极力避免在欧盟内被边缘化。斯洛伐克是欧元区成员国,致力于进入欧盟核心国家行列,倾向于深入推进欧洲一体化。四是四国与俄罗斯关系不同。波兰长期对俄罗斯持防范心理,将其视为潜在的安全威胁,在“乌克兰危机”后主张欧盟对俄罗斯实行严厉的经济制裁,呼吁欧盟减少对俄罗斯的能源依赖,力邀美国在其境内永久驻军。捷克政界和民众对俄罗斯的态度呈割裂状态,一部分持经济实用主义立场,另一部分则认为俄罗斯是对欧洲秩序的一大威胁,应该加以防范和制裁。匈牙利视俄罗斯为重要的商业伙伴,不仅不认为它是威胁,而且进一步加强了与俄罗斯的经济合作。斯洛伐克对俄罗斯的能源依赖程度最高,而且泛斯拉夫主义的历史遗产致使斯洛伐克社会有一部分人士持亲俄态度,强调发展与俄罗斯的关系。
相似性是维谢格拉德集团存在的基础与发展的动力,主要体现在以下四个方面:一是四国历史发展进程相似。从16世纪起直至第一次世界大战结束,捷克、斯洛伐克和匈牙利成为哈布斯堡王朝的组成部分,波兰则受到它的影响。第二次世界大战后,波兰、捷克斯洛伐克和匈牙利都加入了以苏联为首的社会主义阵营。1989年政局剧变后,三国均开始了政治、经济和对外关系的多重转型进程。二是四国宗教信仰相似,均以天主教为主。只是信教民众比例不同,波兰是欧洲信仰宗教人口比例最高的国家之一,捷克则是这一比例最低的国家。斯洛伐克和匈牙利介于波兰和捷克之间。三是四国政治制度相似,都实行多党议会制,遵循三权分立即司法权、行政权和立法权相对独立原则。议会是最高立法机构,总统和政府拥有行政权,但政府是最高行政机关,总统是国家元首和武装力量的最高统帅。在权力结构方面的一个差别是,捷克和波兰两国的议会实行参众两院制,而匈牙利和斯洛伐克两国的议会实行一院制。四是四国经济发展水平相似,都经历了从计划经济向市场经济的转型,虽然它们的经济转型战略和改革路径有差异,但总体趋同。主要体现在服务业和工业在GDP中所占份额高,与欧盟特别是德国的经济联系紧密,倡导建设充满活力和运作良好的欧洲单一市场以及与第三国的自由贸易。近年来,四国经济增长率均超过欧盟老成员国,与欧盟发达国家的经济差距在不断缩小。
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在外交和安全领域,维谢格拉德集团四国支持欧洲进一步加强防务能力,同时强调保留北约在欧洲集体防御中的作用,呼吁通过成员国的可持续共识全面解决欧盟的难民危机,反对强制性难民分配制度,主张保护欧盟外部边界。图为2018年6月21日,在匈牙利布达佩斯,(从左向右)捷克总理巴比什、奥地利总理库尔茨、匈牙利总理欧尔班、斯洛伐克总理佩莱格里尼和波兰总理莫拉维茨基出席联合记者会。匈牙利总理欧尔班说,与会各国一致认为,欧洲应该有能力保护自己的边界并为公民提供安全。(图片来源:新华社)

维谢格拉德集团成员国意识到,只有在相似性基础上克服差异性并作为一个整体,才能在欧盟内部实现自身利益最大化,并对欧盟的发展产生影响。因此,四国努力通过对话和沟通形成共同立场。在政治领域,四国强调民族国家主权和大小成员国一律平等,主张各国议会更多地参与欧盟决策过程,反对欧盟过多干预成员国内部事务。在经济领域,四国呼吁进一步发展欧洲单一市场尤其是数字市场,加大对基础设施的投资,认同德国/北欧采取严格的财政纪律和加强预算监管的经济发展模式。在欧盟基金分配和使用方面,四国主张欧盟成员国自由决定欧盟基金的使用范围,反对削减旨在援助欧盟较为落后国家的“凝聚基金”。在气候—能源领域,四国认为欧盟新成员国经济效率低下且是能源密集型经济体,不应承担过高的脱碳成本,应获得相应的补偿;力促将南北向天然气走廊项目纳入欧盟优先发展的能源基础设施项目,同时强调核能在能源结构中的地位。在外交和安全领域,四国支持欧洲进一步加强防务能力,同时强调保留北约在欧洲集体防御中的作用,呼吁通过成员国的可持续共识全面解决欧盟的难民危机,反对强制性难民分配制度,主张保护欧盟外部边界。 

维谢格拉德集团在欧盟的发展

1991年2月波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克签署的《维谢格拉德宣言》描述了两个平行的进程:中欧一体化和欧洲一体化。三国希望在保持中欧历史文化和民族特色的同时积极为欧洲一体化作贡献。2006年2月,在维谢格拉德集团成立15周年之际,时任欧盟委员会主席巴罗佐表示,“维谢格拉德集团倡导欧洲价值观,致力于维护和促进欧洲的文化凝聚力。有效的区域合作是增强欧盟层面行动效率的绝佳途径。作为一个有着成功合作传统的政治联盟,维谢格拉德集团可以为整个欧盟的利益继续作出更大贡献”。
纵观维谢格拉德集团入盟15年来的发展,它在欧盟的声誉和地位主要受到以下三个因素的影响:一是如何克服集团内部的差异性而形成共同利益和建立相互信任;二是如何处理好中欧地区一体化和欧洲一体化之间的关系;三是能否解决与欧盟机构和欧盟老成员国之间的分歧。维谢格拉德集团在欧盟的发展进程大致可以分为三个阶段。
第一阶段是2004—2008年。新入盟的维谢格拉德集团成员国把欧盟理解为一个争取民族国家利益的竞技场,欧盟老成员国批评其把民族国家利益置于欧洲福祉之上。此时维谢格拉德集团的内部合作比较松散,四国常常根据欧盟谈判议题和各自立场在单独行动与组成联盟之间摇摆不定。在2007—2013年欧盟财政框架和加入申根区问题上,四国时而团结时而分裂,最终通过合作取得成功。在《欧盟宪法条约》讨论阶段,维谢格拉德集团内部的差异性突出,波兰的强硬态度与匈牙利、捷克、斯洛伐克温和而宽容的态度形成鲜明对比,波兰受到欧盟老成员国的批评。在《里斯本条约》批准过程中,四国出现了各行其是的局面,而波兰和捷克两国延缓批准程序的行为,使得维谢格拉德集团作为整体受到了批评。
第二阶段是2009—2014年。维谢格拉德集团改变了原先防御性较强的行为方式和合作松散的状况,努力通过寻求共同利益来推动欧洲一体化进程,逐渐在欧盟内部赢得声誉。2008年俄罗斯—格鲁吉亚战争和2009年俄罗斯与乌克兰天然气争端相继爆发后,维谢格拉德集团四国抛弃分歧,积极参与欧洲事务并确立了三个优先合作议题:一是支持欧盟向东南部扩大;二是支持欧洲睦邻政策中的东部区域政策;三是加强在能源领域的合作。维谢格拉德集团期望成为欧洲一体化的发动机,利用2009—2011年间捷克、匈牙利和波兰先后担任欧盟轮值主席国的机会,努力向欧盟传达其优先合作目标。而且,维谢格拉德集团的多数首脑会晤邀请欧盟的主要政治角色,如欧盟轮值主席国、欧盟委员会的代表或欧盟大国的领导人参加,期望以开放和透明的方式获得欧盟机构和其他成员国的理解与支持。经过努力,维谢格拉德集团取得一系列合作成效,在欧盟的形象明显改善。2013年底“乌克兰危机”爆发后,四国与俄罗斯关系的差异性导致维谢格拉德集团内部在欧盟应该如何应对“乌克兰危机”问题上出现分歧,波兰主张对俄采取强有力的威慑政策,匈牙利、捷克、斯洛伐克的一些领导人则对欧俄之间关系进一步恶化的前景感到不安。内部不团结导致维谢格拉德集团未能在欧盟与俄罗斯关系问题上产生影响。
第三阶段是2015年至今。维谢格拉德集团在难民危机问题上反对欧盟政策主张,成为西欧国家眼中的“仇外和反欧盟俱乐部”与“麻烦制造者”。自2015年5月欧盟委员会在《欧洲移民议程》中提出欧盟成员国应在难民安置问题上分享责任和加强团结后,维谢格拉德集团开始紧密合作,批评欧盟难民政策。同年9月,欧盟理事会以有效多数通过强制性分配难民制度,以缓解希腊和意大利的危机,遭到维谢格拉德集团成员国的坚决反对。斯洛伐克和匈牙利还向欧洲法院提起上诉,试图推翻难民分配制度,但遭到驳回。2017年12月,欧盟委员会因波兰、匈牙利和捷克拒绝难民配额向欧洲法院进行起诉。2019年10月,欧洲法院首席律师夏普斯顿表示,波兰、匈牙利和捷克不能因为担心移民的到来将破坏国内安全、公共秩序和民众的福祉而拒绝接收难民,这事关欧盟内部忠实合作和相互信任的精神,以及法治国家和团结原则的维护。尽管欧盟其他成员国的多数政治家认同维谢格拉德集团的观点,即在自愿原则基础上帮助难民,切断难民源头,帮助难民来源国重建,但该集团在短期内难以改变自己在欧盟的负面形象。此外,2017年以来,波兰和匈牙利还因采取有争议的宪政措施被欧盟批评违反法治原则和欧洲价值观。 

维谢格拉德集团对欧盟的影响

维谢格拉德集团是一个非制度化、非约束性的地区合作平台,秉持“平等权利,平等贡献”原则。在考虑到差异性的前提下,四国积极寻求利益契合点,通过平等协商的方式实现紧密合作,目的是在欧盟内增强影响力。作为欧盟内政治上愈益自信、经济上长期保持较为快速增长的地区组织,维谢格拉德集团对欧盟产生了诸多方面的影响。
一、推动欧盟边界扩大
维谢格拉德集团通过分享和传播自身经验来帮助渴望加入欧盟的国家,推动欧盟边界的扩大。2009年捷克在担任欧盟轮值主席国期间启动了“东部伙伴关系计划”,旨在增进欧盟与乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚和阿塞拜疆等六个国家的合作。2019年是“东部伙伴关系计划” 启动十周年,5月在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发举行了由维谢格拉德集团、“东部伙伴关系计划”六国外长和欧盟委员会代表共同参加的会议,围绕“东部伙伴关系计划”的未来发展、人员往来、地区安全和经济合作等议题进行了磋商。维谢格拉德集团成员国认为,欧盟的扩大政策是促进西巴尔干地区稳定、安全、民主与繁荣的最有效手段,一致支持西巴尔干国家入盟。四国一方面积极参与制定欧盟针对西巴尔干国家的政策,另一方面努力帮助西巴尔干国家满足欧盟的要求。在维谢格拉德集团的提议和支持下,西巴尔干基金会于2017年成立,旨在帮助西巴尔干国家之间建立信任和落实合作项目。尽管巴尔干国家融入欧盟是欧洲的长期利益,但是在英国“脱欧”、欧洲社会两极分化和右翼极端主义力量增强等自身问题的影响下,欧盟放缓了向西巴尔干地区扩大的步伐。维谢格拉德集团国家一如既往地支持西巴尔干国家入盟。2019年,维谢格拉德集团四国与西巴尔干国家的总理举行会晤,四国总理发表了支持欧盟向西巴尔干国家扩大的声明。
二、促进欧盟安全、稳定与合作
一是积极维护申根区边境安全。随着2007年12月正式加入申根区,维谢格拉德集团成员国中除捷克以外,其他三国的东部边界均成为申根区边界,它们均努力采取安全和技术措施维护边境安全。在欧洲难民危机爆发后,维谢格拉德集团呼吁继续保持申根区内部开放,以促进人员自由流动,但同时表示应加强申根区安全合作,保障外部边境的安全。
二是在军事防务合作方面取得进展,为欧盟安全与防务一体化作出贡献。从2005年起,每半年都有两支欧盟战斗群处于待命状态。2012年5月,维谢格拉德集团四国国防部长签署了关于组建联合战斗群的协议。2016年1月1日至6月30日,由波兰领导的维谢格拉德集团欧盟战斗群处于待命状态,由3700多名来自维谢格拉德集团成员国和乌克兰的军人组成,旨在应对欧盟面临的安全挑战。自2019年7月1日至12月31日,维谢格拉德集团欧盟战斗群再次处于待命状态,同时斯洛文尼亚也参与进来。
三是努力建设连接欧洲南北向能源走廊的跨境天然气管线,推动中欧地区乃至整个欧盟的能源合作。目前,波兰与捷克之间的天然气管道网已成功对接,捷克与斯洛伐克之间反向输送天然气项目已完成,斯洛伐克与匈牙利之间的天然气管线已连接。2018年9月和2019年9月,斯洛伐克和波兰分别启动了两国间天然气管线连接项目。此外,维谢格拉德集团还计划与其他欧洲国家特别是奥地利进行天然气管线连接。
四是通过开展多种形式的合作促进欧盟的稳定与发展。维谢格拉德集团在“区域伙伴关系”框架下与中欧地区的奥地利和斯洛文尼亚合作,通过“V4+”形式与比利时荷兰卢森堡经济联盟、北欧部长理事会国家、欧盟东部伙伴关系计划国家、西巴尔干国家以及欧盟内外其他国家如德国、法国、英国、奥地利、加拿大、以色列、埃及、巴西、日本、韩国等进行广泛合作。
三、推动欧盟经济恢复与增长
在2004年加入欧盟时,维谢格拉德集团成员国经济基础较为薄弱,但被认为具有巨大的增长潜力。2003年,维谢格拉德集团总人口为6400多万,约占欧盟总人口的13%,但是其国内生产总值仅占欧盟总量的3.7%;2018年,这一比例增至5.8%。按购买力平价计算国内生产总值,维谢格拉德集团在2003年相当于欧盟15国平均水平的49%,在2018年已相当于欧盟28国平均水平的75.5%。
维谢格拉德集团入盟后15年经济实力的增强缘于其长期较为稳定和快速的经济增长。2004—2007年,维谢格拉德集团经历了一段高速增长期,匈牙利年均增速为3.43%,波兰年均增速为5.45%,捷克年均增速为5.95%,斯洛伐克年均增速为7.82%。在国际金融危机和欧元区债务危机爆发后,其部分成员国一度陷入经济衰退,但波兰由始至终都保持了经济正增长,在欧盟成员国中独一无二。近年来,维谢格拉德集团已成为欧盟经济增长的新引擎,其经济增速超过欧盟和欧元区平均值(见表1),有力推动了欧盟的经济增长并提高了欧盟的经济竞争力。
四、平衡欧盟大国在欧洲事务上的影响力
如果把维谢格拉德集团看作一个整体,它在人口上位居欧盟第四位,在面积上位居欧盟第二位,在欧洲理事会的投票分量与法德两国的总和相等,即58票。因此,维谢格拉德集团的投票分量能在一定程度上影响欧盟的议程,但在重要事项上,它仍需与欧盟其他成员国合作。2009年10月,维谢格拉德集团在其他欧盟成员国的支持下,成功阻止了法德两国倡导的“能源气候一揽子计划”的出台。2019年7月,维谢格拉德集团联合意大利成功阻止了原欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯出任欧委会主席,而蒂默曼斯最初由德国、法国、西班牙和荷兰联合提名。
难民危机爆发后,维谢格拉德集团坚决反对以德国为首的欧盟老成员国提出的强制性难民分配制度。即便一些德国政界人士扬言,如果维谢格拉德集团继续拒绝公平分摊难民,就将切断四国获得的欧盟结构性基金援助,四国依然从文化、身份认同和安全的角度出发,拒不接受德国的主张。在难民问题上,维谢格拉德集团一度明显表现为一个“反德联盟”,或者更确切地说是制衡德国影响力的联盟。匈牙利总理欧尔班批评德国总理默克尔最为严厉,他指责德国实行“道德帝国主义”。2018年6月举行的欧盟领导人峰会就移民与庇护政策问题达成一致:欧盟应加强其外部边界,为欧洲以外的移民建立登陆中心,并在自愿基础上而不是通过强制性配额重新分配寻求庇护者。此结果表明,欧盟在解决难民问题的方式上发生了重大变化,大多数成员国放弃了强制性难民分配制度。捷克总理巴比什表示,维谢格拉德集团成功实现了其愿望。
2016年英国“脱欧”公投后,维谢格拉德集团在欧盟内失去了一个重要的政治盟友和经贸合作伙伴,欧盟内英法德“三足鼎立”的局面被打破,欧洲一体化的重心转变为“法德轴心”。除了各自的利益诉求以外,法德两国领导人希望利用英国“脱欧”推进欧洲一体化,重塑欧盟的凝聚力,因此倡导“多速欧洲”。而维谢格拉德集团成员国除了斯洛伐克以外均反对“多速欧洲”,担心此举将明显提高大国在欧盟的地位,导致大国控制欧洲一体化进程,而小国将只能接受大国制定的规则,致使它们的利益诉求难以在欧盟层面实现。
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数据来源:2009—2017数据来自欧盟统计局,https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=National_accounts_and_GDP/sk#V.C3.BDvoj_HDP_v.C2.A0E.C3.9A:_rast_od_roku_2013;

2018年数据来自世界银行,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG 

结   语

从1991年成立至今,维谢格拉德集团的发展并非一帆风顺,但它始终能够克服矛盾与分歧,不断从内部和外部为此合作平台的存在和发展找到新的合作动力与发展方向,不断协调彼此立场以在欧盟框架内推进共同关心的议题,反映出其所具有的旺盛生命力。与中东欧地区其他区域合作组织相比(如斯拉夫科夫三边合作和三海倡议),维谢格拉德集团最为持久,也最具活力。加入欧盟不仅实现了维谢格拉德集团成立之初的战略目标,而且为维谢格拉德集团带来了更大的发展空间。通过积极参与欧洲一体化进程,维谢格拉德集团改善了地缘政治环境。然而,随着欧盟经历一系列内外危机,维谢格拉德集团对欧盟处理危机的能力感到失望。为了维护民族国家利益和争取与欧盟老成员国的平等地位,维谢格拉德集团开始拒绝欧盟的一些政治安排,从而导致与欧盟老成员国之间的关系受损。未来,维谢格拉德集团在欧盟的发展前景,将在很大程度上取决于维谢格拉德集团内部的团结、欧盟解决危机特别是难民危机的方式、欧洲一体化模式、与欧盟沟通的策略以及在欧盟内建立更广泛联盟的能力。维谢格拉德集团成员国领导人已经意识到,不能一味地拒绝欧盟的政策和安排,而应增进与欧盟的相互理解并提出建设性意见,否则将会对维谢格拉德集团在欧盟内贯彻自己的优先合作议题产生负面影响。其实,在英国“脱欧”、欧盟面临诸多挑战和欧美分歧加大的背景下,维谢格拉德集团与德国之间的合作尤为重要。不仅由于双方文化和经济联系紧密,而且它们在政治上互相需要对方的支持。合作比对抗更能有效地维护维谢格拉德集团的共同利益和提高维谢格拉德集团在欧盟的影响力。

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