墨西哥暴力政治的新自由主义政策根源

来源:《当代世界与社会主义》(双月刊)201 9年第2期 作者:释启鹏 杨光斌 时间:2019-12-03
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[内容提要]在新自由主义的全球浪潮中,许多发展中国家不仅没有实现经济增长,反而出现了层出不穷的社会问题。其中,墨西哥的毒品泛滥以及由此引发的暴力事件尤其值得关注。在经济增长“奇迹”结束之后,墨西哥政府面对日趋严峻的危机选择了市场化与民主化的改革思路。在“社会自由主义”纲领的指导下,土地私有化使大量农民失去土地,农民因为缺乏摆脱贫困的途径而被迫种植毒品,再加之自由贸易导致货物跨国流通加速,以致20世纪90年代后墨西哥毒品愈加泛滥。同时,伴随着竞争性选举的推行尤其是革命制度党的垮台,贩毒集团与政府间长期存在的恩庇网络被打破,这些贩毒集团转而选择以暗杀等暴力方式维护既有利益。与此同时,民主化在降低政府效率的同时却增加了政府回应民众诉求的压力,为了谋求连任,墨西哥各级政府不得不在没有准备的情况下打响禁毒战争。以上所有这些因素,最终导致墨西哥的暴力政治不断升级并使整个社会陷入恶性循环。墨西哥在“好制度”“好政策”指引下所犯的颠覆性错误为所有发展中国家提出了警示。

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2019年伊始,墨西哥瓦哈卡州特拉西亚科市的市长在宣誓就职一小时后遭枪击身亡。政客遇袭在墨西哥并不罕见,在2018年的总统竞选期间,至少有132名墨西哥政界人士被杀害,其中48名是参选的候选人。墨西哥的暴力政治日趋严峻,该国社会治理面临严峻挑战。然而,墨西哥的糟糕状况并非个案,在新自由主义浪潮的席卷下,许多发展中国家不仅在经济上出现大幅震荡,而且国家与社会的基本秩序也遭到了严重的破坏。

本文以墨西哥为研究对象,探求该国毒品犯罪与暴力活动的政治经济根源。之所以将该国作为研究对象,是因为可以把墨西哥作为“路径案例”(pathway case)来说明新自由主义对发展中国家造成的巨大破坏。所谓“路径案例”,即“在那些原因假设很清楚而且被跨案例分析得以证实的情况下,研究者可以关注某个因素的因果效应能够从其他潜在干扰变量中分离出来的案例,这种案例在显示因果机制时具有独特的洞察力”。100年来,墨西哥发生了明显的“命运逆转”,从一个中度发达国家逐渐沦为一个经济发展乏力、暴力横行、贫困人口众多、社会不平等严峻的国家。这种案例内的历时性比较不仅增加了研究对象的同质性,而且丰富了案例内比较的可能性,从而避免了诸如通过自变量选择案例可能出现的问题。从现实考虑,墨西哥是世界上人口过亿的十个发展中国家之一,墨西哥革命制度党也曾是执政时间最长的政党,它的兴衰对其他国家与政党都有着重要启示作用。

一、墨西哥暴力政治的表现与根源

不同于当下人们对墨西哥的普遍印象,曾经的墨西哥也取得过辉煌的发展成就。学界关于墨西哥在殖民地时期的经济数据长期存在争论,但即便是保守的数据也表明,在18世纪中期之前,墨西哥的人均GDP都远高于美国并在拉美国家中名列前茅。到了19世纪末期,墨西哥在贸易的驱动下又取得了国民生产总值年均8%的高速增长。20世纪50年代中期到60年代中期,墨西哥经济的快速发展创造了瞩目的“墨西哥奇迹”。在低通胀情况下,其经济以每年6%——7%的速度增长,到1980年,墨西哥的人均国民生产总值达到了2130美元,这使其在中度发达国家中名列前茅。

但当二战之后历时20年的繁荣发展期趋于结束的时候,大部分拉美国家忽然发现自己正面临缺乏出口、汇率过高、忽视经济不平等以及人力资本投资严重不足等问题。面对这些问题与挑战,墨西哥似乎也没能找出解决之道。自20世纪80年代以来,墨西哥出现了多次严重的经济下滑,目前,该国的人均GDP仍尚未恢复到2014年的水平。与此同时,墨西哥失业率持续上升,家庭收入的减少与人口的增加导致贫困人口的增加,40%以上的人口处于贫困线之下,占据了整个拉美贫困人口的1/3。

与此同时,墨西哥愈加混乱的社会形势进一步阻碍了该国发展的步伐。根据世界正义工程(WorldJusticeProject)的数据,墨西哥在2017—2018年度得分只有0.45,位列113个国家中的第92位。英国国际战略研究所发布的年度武装冲突调查报告显示,墨西哥共有2万余人因毒品战争死亡,这个数字令墨西哥在世界上最危险的国家中榜上有名,该国死亡人数甚至超越了处于内战状态的伊拉克和阿富汗。在各类冲突中,因毒品产生的暴力事件尤为突出。据统计,墨西哥84%的城市遭受毒品暴力的威胁,2006-2012年,墨西哥已有6.4万人死于有组织犯罪。贩毒集团不仅与警察和军队发生激战,而且不同派别之间甚至集团内部也会相互厮杀。从2007开始,墨西哥凶杀案骤然上升,数量从每年8867起激增到27199起。2005-2016年,墨西哥共有70位前任市长、52位现任市长遇害,142名媒体从业者遭遇谋杀。犯罪集团的恐怖活动对下加利福尼亚州、奇瓦瓦州以及锡那罗亚州等贩毒势力长期盘踞地区的选举活动造成极大的威胁,许多候选人因担心自身和家人安全纷纷退出选举。

目前,人们习惯将暴力政治与墨西哥另一大社会问题——毒品泛滥联系起来。墨西哥毒品猖獗有目共睹,该国大麻和鸦片的产量分居世界的第一和第二位。贩毒集团等非法组织无法在法律保护框架内实行交易,其利益也无法通过正常渠道予以实现,因此,毒枭们时常因对抗政府或争夺势力范围等原因而诉诸暴力。本文所秉持的历史社会学分析视角将政治变迁过程视为“一个缓慢活动的、累进的结构”——墨西哥暴力政治并不是某单一事件在特定时刻的产物,相反,它是“具有非预期性的、不断互动的一系列事件共同演进”的结果。基于这样的基本看法,本文认为,导致墨西哥暴力政治的因果链条中的关键是20世纪80年代以来新自由主义浪潮下的经济与政治改革,通过对社会结构和社会关系的重塑影响了墨西哥发展的进程。

墨西哥暴力政治在21世纪之后愈演愈烈可视做由两种机制引发的连锁反应:一种机制来自于新自由主义的经济改革。私有化运动与国际资本市场导致大量农民失去赖以生存的土地,农民除了种植毒品外几乎没有其他能在短时间摆脱贫困的途径,而资本的自由流动却有利于毒品的传播,这导致墨西哥毒品种植在20世纪末呈现出急剧上升的趋势。另一种机制则来自于民主化020世纪80年代以来的民主改革至少产生了三重影响:一是打破了贩毒组织与地方政府的固有社会网络,政府与毒枭之间的关系趋于紧张;二是削弱了政府执行能力并降低了官员完善制度建设的意愿;三是拓宽了民众对政府施压的渠道,政府不得不对民众最关心的社会问题予以回应。国家在完全没有准备的情况下打响毒品战争,最终的结果必然是暴力的升级。而暴力冲突充斥的社会形势一方面使乡村社会更加贫穷,使被不断壮大的贩毒网络笼罩的农民更倾向于种植毒品;另一方面则带来了民众日益加剧的不满,政府不得不通过各种措施打击毒枭,从而使墨西哥暴力社会陷入了恶性循环。

二、土地私有化与毒品泛滥

在现代化政治中,农村扮演着关键性的“钟摆”角色。墨西哥土地政策的嬗变就是影响该国政治社会生态的重要因素。长期以来,墨西哥政府将土地政策视做获得政治支持的重要手段,并将其作为指导农业生产以满足国家目标的若干重要措施之一。1867-1995年,墨西哥的土地政策经历了“私有化一国有化一私有化一国有化一私有化”的过程,而在20世纪后半叶的新自由主义浪潮中,以土地私有化为核心的改革则彻底改变了墨西哥的社会结构与社会关系。

墨西哥私有化进程开启于20世纪80年代,这种政策转向既源于国家对各类危机的回应,也源于执政者对发展进行结构性调整的思路01982年的债务危机给墨西哥的经济造成了极大的影响,在德拉马德里执政的六年间,墨西哥经济几乎没有增长。与此同时,游击队暴动与社会抗争也对墨西哥政局造成了极大冲击。为应对危机,国家颁布了《经济调整紧急计划》,提出了削减公共开支、控制工资增长、增加税收、重新安排债务等一系列措施。同时,墨西哥执政精英也悄然发生变化。不像之前的领导人大多经历过革命与战火的洗礼,当时的高层已经出现技术官僚主导的局面,“技术官僚坚信私有化以及拥抱世界市场等新自由主义价值,并且他们将提高政治与经济体制的效率放在首位”。在市场化改革的指引下,墨西哥在1983年通过了《全国发展计划1983—1988》,开始实行外向型经济发展战略,并进行了一系列经济结构改革,包括加快贸易自由化步伐,加入关贸总协定;调整对外政策,积极引进外资;转变政府职能,改造国有企业,强化市场经济在宏观调控中的作用等。

新自由主义改革虽起步于德拉马德里政府时期,但改革的全面铺开是在萨利纳斯政府(1988-1994年)时期。在1991年的《国情咨文》中,萨利纳斯明确以“社会自由主义”(又称“新民族主义”)取代革命民族主义,具体措施主要表现在两方面:对外积极靠近美国,决定与美国建立自由贸易区,加入富人俱乐部——经济合作与发展组织(OECD),退出77国集团,与第三世界“决裂”;对内全面推行新自由主义改革。在“社会自由主义”纲领的指引下,墨西哥进一步减少了政府对经济的干预,引入竞争机制,将国有企业置于市场规则之下,丰富股权结构,发展本国的资本市场。1992年,包括墨西哥航空公司、卡纳内亚铜矿公司等16家大型公司在内的1075家国有企业进行了私有化改革;截至1994年,国有企业数量已降至209家。

“社会自由主义”的另一项重大措施是村社土地的私有化。1992年2月26日,墨西哥实施的新《土地法》对《宪法》第27条进行了修改:政府停止土地分配;村社社员有权出租、抵押和买卖土地;允许私人公司购买土地;村社有权决定是否转让或在他们的成员中分配小块土地;村社和资本家可建成新的生产组织,村社社员以土地参股。简而言之,修正案解除了国家对村社土地的限制,并将其置于市场以用于投资。这一修改虽然有利于土地集中进而发展规模经济,并为农村资本化开辟道路,然而,这一政策的出台使80%的村社土地被出卖给大地主和外国人,大量小农和村社社员纷纷破产,农村贫困人口进一步增加。私有化的反对者认为,宪法的修改使土地逐渐变为私人财产,农民在经济危机时更容易出售他们的土地,从而将导致越来越多的人流离失所。

随着新自由主义政策的推行,墨西哥经历了一个从进口替代型工业化模式到出口导向型工业化模式的结构性转变。工业部门在整个经济中的重要性以及金属制造业在整个工业部门中的重要性都逐渐降低,金融部门在国内生产总值中的重要性提高了,而社会总产值的结构却因此被扭曲。1994年,北美自由贸易协定签署之后,自由贸易非但没有缓解反而加重了墨西哥的农业问题。这是因为,20世纪90年代初墨西哥农牧业人均产值仅相当于美国的4%,如果完全实现自由贸易,拥有高生产率优势的美国对墨西哥的粮食出口将增加80%-140%,这直接威胁到200万玉米种植农的生存。墨西哥遭遇的“大转型”对其传统的社会结构与社会关系造成了极大冲击,维持墨西哥几十年来社会稳定与经济发展的机制被彻底打破,变革对农村的冲击最终导致了1994年恰帕斯农民起义。《北美自由贸易协定》被起义军视为“给印第安人判了死刑”,但对富人来说确是一份厚礼:这样就会加深业已存在的高度集中在少数人手中的财富和广大民众困难之间的鸿沟,摧毁土著社会的一切遗存。咖啡价格的下降、政府安全保障的切断、《宪法》第27条的修改、《自由贸易协定》的签订以及危地马拉内战造成的大量难民涌人,这一系列事件的共同作用,使得恰帕斯人移居到墨西哥其他地区甚至美国,正是这些移民为起义点燃了导火索,这也就解释了为什么南墨西哥数以千计的土著务农者不愿再忍耐下去而宁愿冒死一搏。

纵然萨利纳斯声称在改革之后各个部门的开支明显减少,但他的政策并没有使人民受益。一个显而易见的事实是,在新自由主义改革之后,社会分化和不平等程度不断加剧,到2005年,墨西哥亿万富翁数量已经居世界第九位。如果把那个时期的人口收入由低到高等距分为十个收入群体,那么这十个群体中的九个在实施新自由主义政策的九年里实际收入在减少,其中减幅最大的是中低收入群体,而唯一获益的群体是墨西哥最富裕的家庭,他们的收入增加了16%。1984—1994年,墨西哥农村极端贫困人口所占农村人口比重由29.4%上升到34.4%,农业工人的贫困率更是由37.9%激增至51%。新自由主义改革的结果是越来越多的小农破产,大量的农民加入了浩浩荡荡的失业大军之中。政府补助金削减导致群众所需的卫生、医疗和住房等基础设施极度匮乏,这使农民改变命运的机会进一步丧失。为了生存,新兴的毒品市场成为他们在短期内改变贫困的最佳途径。即便风调雨顺,种植一公顷玉米的收入也仅有1.2万比索,但种植一公顷罂粟或大麻的收入却高达40万比索。新自由主义改革将农村劳动力排除在合法的经济生产活动之外,这意味着对墨西哥农民而言,依靠合法活动改变自身经济现状已经非常困难。面对资本所带来的毁灭性攻击,种植毒品已经成为墨西哥社会自我保护的唯一选择。本地居民在“经济奇迹”幻灭后再也看不到一条清晰的现代化道路,为摆脱贫困,毒品的制造与贩卖已经俨然成为了挑战传统关系、摆脱贫困的价值符号——在经济社会巨变中毒品交易已经被视作现代化的一部分,因此,农民不仅在经济上依附贩毒网络,而且在心理上同样认可毒品的积极作用。多项访谈表明,许多当地青少年的梦想就是日后成为大型贩毒组织的一份子,对贩毒组织、对毒品文化的崇拜深深的根植于贫困和不平等之中。

三、民主化进程中的暴力阴影

墨西哥新自由主义改革的非预期结果是毒品泛滥与贩毒组织进一步壮大,而20世纪末墨西哥经历的民主转型尤其是2000年革命制度党执政地位的丧失则成为毒品衍生暴力的催化剂。不同于发达国家,发展中国家的制度变迁面临的首要问题是国家自主性丧失而导致的国家总体性危机以后的国家秩序重建,因此,由政党引领的“政党中心主义”是发展中国家的重要特征。墨西哥革命制度党曾是世界上持续执政时间最长的政党,也是拉美国家中规模最大的政党。1929-2000年的71年间,革命制度党不仅在经济上创造了瞩目的“墨西哥奇迹”,而且一直保持政局稳定,并从未遭遇军事政变。但自20世纪80年代以来,革命制度党逐渐放弃了革命民族主义的精神,转而拥抱以新自由主义为核心的“社会自由主义”。过分强调市场自由而忽视了对社会平等的关注,改革措施导致财富集中在少部分人手中,社会贫富分化日益加剧。需要说明的是,分析革命制度党失败的原因并非本文的重点,我们主要关注墨西哥民主化以及革命制度党执政地位的丧失对暴力政治产生的影响。

长期以来,西方不少学者将民主化视做解决发展中国家社会问题的灵丹妙药。如果以“政体四”(PolityⅣ)指数为标准,墨西哥自20世纪80年代以来民主得分不断攀升,并于2000年随着革命制度党的垮台而跻身民主国家行列(8分)。但事实表明,正是民主化将毒品泛滥的墨西哥推向了暴力政治的深渊。“墨西哥未能解决暴力挑战,原因在于它用于抑制暴力的机制是根深蒂固的内部人之间的一种交易,这一交易保护了他们的政治与经济特权o"在革命制度党执政时期,墨西哥政府与贩毒组织建立了非正式的庇护关系,贩毒集团通过收买和贿赂的方式与地方政府达成某种协议,政府官员默许毒品交易的进行甚至为之提供保障渠道。“灰色地带”的存在减少了针对公职人员、团伙头目和平民的暴力,确保了法院的调查不涉及贩毒集团的高层人员,并为贩毒确定了游戏规则,这使得即便是20世纪后期毒品生产和贩运猖獗的年代,这一契约也依旧适用。但是,随着20世纪90年代以来民主化的推进,地方政府的领导权发生变更,长期以来的保护契约被打破,政府官员的流动性增加了贩毒组织的行贿成本。而且为了赢得地区民众支持,政府纷纷加强执法力度并对所有违法行径“一视同仁”。普遍性执法能力的加强破坏了当地贩毒集团捍卫其势力范围的能力,并激发了犯罪组织间“火并”的可能,而在犯罪组织密度较高的地区,执法的破坏性则更强。面对政府的打击,贩毒集团不得不通过组织武装以防止打压以及与其他组织可能发生的冲突。有数据表明,州长轮替后尤其是在第一年,暴力事件会明显增多,在那些执政党发生变革的州,暴力事件要比持续执政的州高出79.1%。

随着国家行动党候选人维森特•福克斯在2000年总统选举中胜出,依赖于革命制度党统治的旧模式被完全打破,激烈的选民要求候选人及时回应民众诉求以获得支持。在墨西哥,毒品泛滥显然是最大的社会问题,因此,21世纪以来墨西哥历任政府上任伊始都会宣布打响禁毒战争。然而,在一个分裂的社会状态下,涉及警察事务等提高国家能力的改革措施并不会获得选举上的收益,因此,“弱制度”的局面将长期持续。在没有足够能力的情况下对强大的贩毒组织宣战,最后的结果反而导致了暴力的升级与前所未有的不安全感。多重困境表达了墨西哥政府的两难:一方面,民众的诉求使他们无法采取革命制度党时期的策略,再度寻求政府与犯罪组织的平衡;另一方面,民主化之后墨西哥的国家能力受到了严重削弱。强总统的模式被打破,立法削弱了总统的权力并拖延了司法和警察改革,从属于不同党派的地方官员往往难以协调政策、共享信息,甚至在某些极端情况下武装对峙的双方不是政府与毒贩,而发生在联邦、州和地方警察部队之间。在央地关系层面,在2000年的选举中虽然国家行动党的候选人赢得了总统宝座,但该政党并没有获得国会过半的席位;直至2009年,国家行动党只占全国的七个州,而革命制度党却有19个州。因此,一个孱弱的政府面对日益壮大的毒品集团打响的战争,最终只能导致暴力充斥整个社会。

“时至今日,在最底层的10亿人的社会里实行民主非但没有减少,反而引发更多政治暴力。”以上分析似乎得出“民主化催生暴力”的悲观论断。有研究估计,就战争机会而言,对于一个普通国家来说,每十年陷入战争的可能性是1/6,而民主化之后的十年间,转型国家的战争风险则高达1/4。为此,有学者提供了较为乐观的解释,认为恩庇网络的破坏而导致的地区冲突只是暂时的,相反,随着竞争性选举实现制度化,民主选举出来的官员由于更加依赖于公众的信任而非传统的关系网络,因此他们更有动力去改善执法环境、维护社会稳定以换取选民支持。该研究虽然看到了2002年之后墨西哥的犯罪率开始出现下降,但不幸的是,这一趋势并未因民主化的深入而持续下去,自2006年之后墨西哥凶杀案比例陡然上升。墨西哥和整个拉美世界一样,国家的发展历程成为各种理论的“试验场”,其中也不乏取得一定成绩甚至堪称“奇迹”的经济增长。但如今残酷的现实是,“尽管过去30年间经历了汹涌的民主化浪潮以及通往市场经济的各种努力,但整个拉丁美洲在国家建设中依旧步履蹒跚,大多数国家无法在其领土上有效地践行制度与规则,许多偏远地区仍然受制于当地权力体系,甚至国家的首都也存在极端贫困以及猖獗的犯罪集团”。在新自由主义的浪潮中,墨西哥暴力政治的现实表明,“好制度”“好政策”并不必然如想象中的那样美好。

四、结语

作为大国颠覆性战略失误的活教材,墨西哥的经验值得包括中国在内的所有发展中国家警醒。在20世纪90年代那个将市场奉为圭臬的时期,面对墨西哥土地改革,国内学者虽然发现土地集中必然会有大批小农被兼并和破产,但却坚信“这是墨西哥农村改革难以避免的阵痛”,甚至时至今日,依旧有学者认为,“1992年以后墨西哥以土地确权登记为核心、以产权明晰为原则的土地改革不但化解了大量土地纠纷,而且赋予民众更多的自主发展权”。然而事实表明,“转型的阵痛”最终成为暴力的根源,而仅仅停留在法律层面的自主性在现实生活中对民众发展很难起到实质影响。私人投资虽然在财富的积累上取得了良好效果,但他们都选择那些最赚钱的领域而无视国家的宏观需求。因此,在资本权力不断攫取利益的同时,国内市场愈加凋敝,劳动者愈加贫困。仁慈的面具已经成为新自由主义理论才智的一部分,它花言巧语地鼓吹着自由、解放、选择、权利,为的是掩盖严峻的事实——赤裸裸的阶级力量的重建或重构。

回顾那些实行了新自由主义改革的国家,新的政策措施没有创造经济增长,反而增加了金融风险并加剧了不平等。在那些实行“休克疗法”的国家,人均收入甚至预期寿命都出现了下跌,而在新自由主义最为盛行的拉丁美洲,改革的十年被称为“失去的十年”。多年实践已经证明,“华盛顿共识”和“后华盛顿共识”的政策处方只有在例外的情况下才能取得成功。时至今日,“即便是最热衷的支持者也承认事情并没有按照预期的方向发展,拉美经济增长持续低迷,撒哈拉以南的非洲鲜有成功案例,相反则是日益严重的危机,这使人们思考如何取代它”。而替代政策必须能够满足人们的基本需求和为大多数人创造幸福,而这些目标只有通过产业政策和投资政策配套实施来实现。在新自由主义的“去国家化”浪潮中,我们有必要对一些基础理论进行必要的反思。长久以来,学者们已经习惯了讨论“权力的边界”——确切地说是国家权力的边界。然而正如迈克尔•曼(MichaelMann)所言,社会权力是多维存在的,包括政治的、经济的、军事的和意识形态的多个面向。经济本身也是一种权力,而且在很多情况下,它的能量一点不亚于政治权力,而逐利的本质决定了经济权力抑或是资本权力不可能关心以公正为首要原则的社会事业。墨西哥等国家的惨痛教训表明,在涉及养老、教育、医疗以及土地流转等根本的民生问题上,相较于效率,公平更为重要。当限制国家权力成为学界的主流话语,学者们也应该在真实的历史中正视国家的作用并重新思考市场的边界。

[作者单位]中国人民大学国际关系学院。

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