“关键国家”:美国维持现存世界秩序的战略选择

来源:社会主义研究 作者:张帆 时间:2015-05-24
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【摘要】近年来,美国占主导地位的世界秩序面临多方挑战;为维持和巩固现存世界秩序,除加强传统盟国关系和妥善处理大国关系外,美国将“关键国家”这一传统地缘战略概念运用于其维持现存世界秩序的努力,并按一定的标准确定所谓的“关键国家”;加强与“关键国家”的合作逐渐成为美国维持现存世界秩序的重要战略路径,而就如何加强与“关键国家”的合作而言,美国的战略思路也日渐明晰。

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美国霸权

现存世界秩序很大程度上仍处于美国主导之下。美国主导下的世界秩序是美国全球霸权地位的重要特征,也是美国霸权的重要基础。美国主导下的世界秩序面临挑战,为维持和巩固此种世界秩序,美国除着力应对大国关系和维持传统盟友关系外,积极寻求新兴力量支持其维持现存世界秩序的努力。在此进程中,美国学术界和政策界重新运用“关键国家”这一战略概念。在其政策分析和实践中,美国政策界按一定标准,将那些具有一定潜力帮助美国维持其世界秩序的国家列为“关键国家”,并且认为,与关键国家建立和维持伙伴关系是美国继续维持其世界秩序的重要路径,并为此出台了一系列政策。

一、美国主导下的世界秩序及其面临的挑战

(一)美国主导下的世界秩序

第二次世界大战结束以来,在美国的倡导和积极推进下,美国及其盟友通过一系列国际制度和规则,建立起一个美国在其中起主导作用的世界秩序,涉及贸易、金融、海事、不扩散、以及人权等领域。

贸易领域:美国主导下的世界贸易秩序以世界贸易组织(WTO)——其前身为关贸总协定(GATT)——及其一系列规则和争端解决机制为基础,旨在促进贸易自由化。

金融领域:美圆充当重要的国际储备货币,是世界金融秩序的重要基础,而世界银行(the Word Bank)和国际货币基金组织(IMF)则旨在促进经济发展和金融稳定;近年来,20国集团(G20)日益成为致力于指导世界金融秩序的重要制度。

海事领域:世界海事秩序源于有关国家(尤其是欧美国家)的实践,规范全球海事秩序的规则大都体现于联合国海洋法公约,虽然美国及其他一些国家并未批准该公约,但它们仍然将其关键条款视为国际习惯法,而且,美国将其“海上航行自由”原则视为维护世界海事秩序的重要基础。

不扩散领域:世界不扩散秩序以核不扩散条约和国际原子能机构的各种制度和规则为基础,同时包括旨在限制某些特殊武器和运载工具扩散的多边出口管制机制。近年来,美国发起的防扩散安全倡议也日益成为世界不扩散秩序的重要组成部。

人权领域:一系列保障个人基本权利和自由的国际规范被得到广泛承认,并体现于《普遍人权宣言》和《联合国民事和政治权利公约》。但值得注意的是,在国际人权领域,以美国为首的西方国家往往以“普世价值观”为借口,将其国内宪法和法律作为国际人权秩序的基础,最近更是试图使“保护责任”——以人权高于主权为借口实施人道主义干预--成为建立国际人权秩序的一项重要原则。

以各种规范、制度、规则构成的上述各个领域是美国主导下的世界秩序的重要支柱,它们对维护美国霸权地位、增进美国国家利益发挥了重要作用。

(二)现存世界秩序面临的挑战

进入二十一世纪后,美国主导下的世界秩序面临日益严峻的挑战,在美国看来,这些挑战主要源自这样几个方面:

1.“中国崛起”带来的挑战

美国相当一部分舆论认为,随着中国经济实力增强,其对外政治、经济活动对现存国际秩序形成挑战:在贸易领域,中国国有企业在全球范围内的竞争冲击着WTO的管制结构;在金融领域,中国绕开世界银行,向发展中国家提供双边借贷,而且在国际多边金融制度中,中国积极寻求更多的决策权和话语权,试图在增强人民币国际地位的同时,削弱美圆作为国际储备货币的地位;在海事领域,中国在南海的主权要求与美国历来奉行的“海上航行自由”原则相冲突;在不扩散领域,就朝核和伊核问题而言,中国的政策实践并未达到美国的预期;在人权领域,中国的政治制度、人权记录及中国政府在国际人权问题上所持的立场与美国/西方的政策取向和实践相去甚远。因此,在美国国内分析人士看来,“中国崛起”对美国主导下的世界秩序构成某种现实或潜在挑战,尽管对这种挑战的严重性的认识存在分歧。

2.美国/西方的财政压力

次贷危机以来,美国及其欧洲盟友在财政支出方面面临巨大压力。美国/西方较为一致的见解是,当下的也有可能是未来较长一段时期的财政压力会迫使有关国家削减外交和防务支出。美国近年来在国家安全和对外援助方面支出的削减是这一趋势的反映。二战结束以来,以美国为首西方国家的经济和军事投入是建立、扩展和维系现存世界秩序的重要基础。当前美国及其盟友的财政紧缩无疑会减少这些国家为维持现存世界秩序的资源投入。

3.来自其他方面的挑战

在美国看来,其他国家的国际行为和某些事态发展也对现存世界秩序形成不同程度的冲击:在贸易领域,巴西、印度等国所持立场和态度迫使多哈回合谈判中止;近年来国际金融市场的混乱局面使现存国际金融秩序的合法性遭受质疑;土耳其和俄罗斯分别在东地中海和北冰洋的主权要求以及活跃于公海的海盗活动,挑战现存海事秩序;国际社会为解决朝核问题和伊核问题遭遇困境,彰显现存不扩散秩序的缺陷;继上个世纪九十年代的民主化浪潮以来,民主制度在世界范围的扩展并没有美国预期的那样乐观。

以上述认识为基础,美国分析人士进一步认为,尽管现存世界秩序面临诸多挑战,美国仍在当今世界秩序中起主导作用,但这种秩序呈现某种“碎化”趋势,即:支撑和体现于现存秩序的某些原则不再具有普遍约束力,世界不同地区或国家,尤其是那些具有地区影响力的国家将结合本地区或国家的实际需求来阐释和运用这些原则。这种“碎化”趋势无疑影响和冲击着美国在当今世界秩序中的主导作用。

二、“关键国家”:美国维持现存世界秩序的重要路径

就维系和巩固现存世界秩序而言,美国政策界面临的基本问题是:如何在美国/西方国家政府因财政紧缩削减外交和防务开支的情况下,使现存世界秩序继续有利于美国巩固其霸权地位,增进其国家利益?美国着手处理上述问题的路径首先是通过与传统盟友的协调、配合,共同维护现存世界秩序,同时重视与中、俄等国的大国关系,尽可能减少这些国家对现存世界秩序的挑战;另一方面,美国积极寻求具有地区影响力的新兴国家的支持,试图借助这些国家日益增强的经济实力和地区影响力,为美国主导下的世界秩序做出贡献,美国国内政策分析人士和战略家将这类国家称为“关键国家”。

“关键国家”是指在一国对外战略的优先排序中或对外政策议事日程中,除影响战略平衡的大国外,按一定的标准,那些相对占有更重要地位的国家。

作为一种战略概念,“关键国家”源于英国地缘战略家哈尔福特·麦金德爵士在二十世纪初期提出的有关学说。当时衡量“关键国家”的标准就是该国的事态发展不仅决定其所在地区的命运,而且会影响整个国际格局的稳定,突出的例子就是引发所谓“东方问题”的奥斯曼土耳其帝国;例如冷战时期,美苏在第三世界激烈竞争,其背后的战略逻辑无疑受“关键国家”概念的影响,此时衡量“关键国家”的标准就是在两极对抗的国际环境下,该国的阵营选择对美苏两国在冷战对抗中的战略地位和态势具有重要意义;冷战结束后的上世纪90年代中期,美国学术界和政策界明确提出,以“关键国家”作为指导美国处理与发展中国家关系的战略概念。此时美国主导下的世界秩序处于鼎盛时期,美国担心的是,某些具有地区影响力的国家的内部不稳定因素会对当时的世界秩序产生负面影响,因此,在这一时期,美国衡量“关键国家”的标准就是,具有一定地区影响力、位于世界战略要道、但其内部充满不稳定因素的国家,如埃及、土耳其、印度、巴基斯坦、印度尼西亚、巴西、南非。

进入二十一世纪后,美国主导下的世界秩序日益面临诸多挑战,在此背景下,美国政策分析人士和战略家重提“关键国家”这一战略概念,希望借助“关键国家”的力量维护和巩固现存世界秩序。因此,在他们看来,一国是否称得上“关键国家”,取决于该国是否具备为现存世界秩序做出贡献的现实或潜在能力,具体包括以下几个标准:(1)经济快速增长且具备一定经济实力;(2)占据重要的地缘战略位置;(3)国内已经实施较成熟的民主制度或完成民主转型;(4)尽管并非在所有领域都支持现存世界秩序,而且希望就现存世界秩序的某些方面进行改革,但总的说来对现存世界秩序持支持态度且已在其中发挥日益重要的作用。按照这些标准,美国政策界目前锁定的“关键”国家是:巴西、印度、印度尼西亚和土耳其。

耐人寻味的是,此前麦金德及美国相关文献在表述“关键国家”这一概念时,所用的词汇是“PivotalState(s)”,当下美国政策分析人士在谈及“关键国家”时,更多地使用“Swing State(s)”。“Swing State(s)”是美国国内政治术语,字面意思是“摇摆州”。在美国国内政治,尤其是总统竞选中,“摇摆州”是指没有一个总统候选人或政党能在其中占据绝对优势从而确保拿下该州选举人团票数的州。“摇摆州”是两大政党在总统选举中全力争取的目标,因为赢得这些州是一个政党最终赢得选举人团票数的最佳机会。美国战略家将“Swing State(s)”借用这一术语,将其用于对“关键国家”的称谓,意味在美国分析人士和战略家的心目中,美国正在与另一方极力赢取“关键国家”的支持,而美国国内外分析人士比较一致的见解是,这个另一方指的是国力日益强盛的中国。

三、美国锁定的“关键国家”:巴西、印度、印尼和土耳其

在维护现存世界秩序的努力中,美国锁定巴西、印度、印尼和土耳其为积极争取的对象,此举是美国按上述标准对这些国家进行详细评估的结果。这些标准大致可分为两类:一是自身素质,包括经济、地缘位置和国内民主制度;二是对待现存世界秩序(包括贸易、金融、海事、不扩散及海事等领域)的态度以及在其中的作用。其评估内容大致如下:

(一)巴西

美国有关分析认为,巴西自身发展前景较为光明。2000-2011年期间,巴西国内生产总值年平均增长率达3.5%,到2012年时,总量达2万亿美元;巴西是南美大陆领土面积最大的国家,与该大陆除智利和厄瓜多尔外的所有国家为邻,自1985年军政府向民选政府移交权力后,民主制度在巴西的发展日益成熟。

通过担当联合国安理会非常任理事国、参加“金砖国家”(BRICS)年度会议以及在WTO和G20的活动,巴西在现存世界秩序及相关国际事务中发挥日益重要的作用,但其某些行为与现存世界秩序的相关原则和规范不尽一致。

在贸易领域,巴西在WTO中的作用日益显著,但其相关立场和政策是导致多哈回合中止的重要原因之一,而巴西国内实施的“购买巴西”政府采购政策和“暂时”关税提升有贸易保护主义之嫌;在金融领域,欧洲深陷债务危机之后,巴西承诺贡献100亿美元,以支撑IMF借贷能力。此外,巴西通过其国家发展银行向穷国提供援助,已成为向穷国提供援助最多的国家之一。但巴西反对资本控制,反对美圆作为国际最重要储备货币的地位。

在海事领域,作为《联合国海洋法公约》签署国,巴西坚持认为,该公约的相关条款赋予沿岸国权利,对在其专属经济区(EEZ)内的外国军事活动实施管制,但巴西并未采取实际措施限制航行自由,且总的说来是在海洋法公约框架内开发其沿海能源资源。此外,巴西已就维护南大西洋海事安全采取了某些措施。

就不扩散领域和人权领域而言,巴西质疑NPT的合法性,反对不受限制的国际核查。一度试图在不扩散领域按其自身立场有所建树。2010年,巴西联合土耳其与伊朗进行谈判,旨在促使后者将铀浓缩活动移至国外,从而为解决伊朗核问题开辟新路径。在卢拉担任巴西总统期间,巴西反对以人权为由干预当事国内政。迪尔玛·罗塞夫担任巴西总统后,巴西在国际人权问题上的立场发生变化,支持就人权问题对有关国家采取强硬措施,但仍然反对武力干预,强调以多边协调和外交磋商应对有关问题。针对美国/西方提出的“保护责任”原则,巴西提出“实施保护且履行责任”这一概念,主张规范人道主义干预的标准和程序。

综上所述,在美国看来,巴西有志于改革现存世界秩序某些领域的规范和原则,但仍然致力于在现在世界秩序框架内实现其抱负。

(二)印度

美国分析人士认为,自上世纪九十年代后半期以来,印度经济发展迅速,逐步具备与其大国地位相匹配的经济实力。2000-2011年期间,印度CDP年平均增占率达7.4%,截止2012年,其总量达4万亿美圆;印度是南亚领土面积最大的国家,与该地区所有国家及中国、缅甸、印尼和泰国陆上或隔海相邻;自独立以来,印度一直实施民主制度。

在美国看来,印度在现存世界秩序和相关国际事务中的作用不可低估:印度最近担当联合国安理会非常任理事国,是G20中仅次于中国的第二大新兴经济体和“金砖国家”成员国。

从贸易和金融领域看,印度在WTO中的作用日益显著,但其相关立场和态度是造成“多哈回合”谈判中止的原因之一,在美国看来,印度在促进全球贸易自由化方面不甚积极,有时甚至起阻碍作用;印度在维持世界金融秩序方面承担了更大责任,从外援接受国转变为外援施援国。美国相关评估认为,印度似乎愿意看到美圆继续作为最重要的国际储备货币,因为美元地位的削弱会增进中国——印度地缘政治竞争对手——人民币的地位。

在海事领域,印度以《联合国海洋法公约》为基础,坚持认为,外国海军在专属经济区内的活动必须事先征得有关沿岸国家同意,但在具体实践中,印度并未严格坚守这一立场,而且美国欣慰地看到,就中国在南海的主权要求而言,印度与美国持相似立场,认为这是印度开始支持“海上航行自由”原则的重要迹象。此外,新德里逐渐开始为保护公共海域承担责任,派遣舰船赴东非参与打击海盗行动,并帮助印度洋其他国家增强海事能力。

就不扩散领域而言,印度尚未加入NPT,但印度近年来的相关政策和实践与核供应集团的指导原则日趋一致;印度寻求成为NSG和其他多边管制机制成员国,并支持通过多边谈判缔结某种“裂变材料削减条约”。在美国看来,所有这些迹象表明,印度对现存不扩散秩序日益持支持立场;在国际人权问题上,印度以其外交政策中的不干涉原则为指导,不赞成以“人道主义”为由对有关国家实施军事干预。在联合国安理会就有关军事干预利比亚的决议进行表决时,印度投弃权票。另一方面,印度开始积极参与世界范围内促进民主的努力,尤其是在社会层面促进民主的活动:印度是旨在促进法治和良治的组织民主共同体的10个创始成员国之一;印度也是联合国民主基金的创始国之一,该基金旨在为活跃于民主转型国家中的公民组织提供财政支持。

以上述评估为基础,美国政策界较为一致的认识是,除贸易领域外,新德里日益成为现存世界秩序的有力支持者。

(三)印度尼西亚

在美国看来,印尼近年来的经济发展引人注目。2000-2011年期间,印尼GDP年平均增长率达4.3%,其总量在2012年已达1万亿美元;印尼是一个由17000多个岛屿组成的群岛国家,横跨印度洋和太平洋,与大多数东南亚国家及印度和澳大利亚隔海相邻。在苏哈托政权于1998年倒台后,印尼逐步实现民主转型,民主制度在印尼开始扎根。

伴随着经济实力增长,印尼在现存世界秩序中的作用日益增强。除在东南亚地区事务中起主导作用外,印尼还在G20、亚太经合组织(APEC)和伊斯兰合作组织中扮演日益重要的角色。

美国认为,在贸易和金融领域,印尼于2000年后一度实施的市场开放和贸易自由化政策使其成为东南亚地区的一个积极样板,但雅加达近年来的某些贸易保护主义措施有违现存世界贸易秩序的原则,有可能危及其在该地区的榜样作用;印尼对IMF这类国际多边金融制度持积极支持态度,但同时主张国际储备货币多样化,以避免对美圆的过分依赖。雅加达极力主张以“清迈倡议”为基础,在地区范围内寻求建立某种可替代IMF的国际多边机制。

在海事领域,作为《联合国海洋法公约》签署国,印尼已采取外交和军事措施,以维护海事秩序。在美国看来,印尼近年来已开始挑战中国在南海的主权要求,并在2012年与东盟成员国在此问题上采取一致立场。此外,通过与周边国家合作,印尼在打击六路甲海峡的海盗活动方面发挥了积极作用。

在不扩散领域,印尼是NPT成员国,并且签署了国际原子能机构《附加议定书》,批准了《全面禁试条约》。印尼继续着手实施其核能工业计划,但在此进程中严格遵守有关安全防护的国际规则,得到国际原子能机构赞赏。就人权领域而言,印尼对人道主义干预仍然心存疑虑,但对现存世界人权秩序总的说来持支持态度,包括分享、推广其维护人权的经验、倡导在东南亚地区范围内建立维护人权的各种规范,等等。

因此,在美国看来,雅加达的有关立场和政策总的说来有利于现存世界秩序的维护和巩固。

(四)土耳其

美国认为,土耳其是较具活力的经济增长体之一。2000-2011年期间,土耳其GDP年平均增长率达4.3%,其总量在2012年已达近1万亿美元;土耳其地跨欧亚两洲,地缘战略地位极其重要;尽管军方仍然是土耳其国内政治生活中的重要力量,但土耳其民主制度日趋稳定。

土耳其是一些重要国际组织的成员国,如北约、经合组织、欧洲委员会和伊斯兰合作组织;安卡拉正在积极申请加入欧盟,且在最近担任联合国安理会非常任理事国。土耳其在现存世界秩序及地区或全球事务中的作用日益显著。

就贸易领域而言,在美国看来,土耳其在WTO中的活动不甚活跃,但其成功的市场经济改革成为中东地区可供效仿的模式。土耳其是欧洲关税联盟成员国,这一身份决定其贸易政策坚守贸易互惠和不歧视原则,而这些原则正是现存世界贸易秩序的重要基。以此判断为基础,美国认为,土耳其作为贸易自由化典范的地区角色不会发生变。在金融领域,土耳其近年来成为现存世界金融秩序的重要支持者。安卡拉在2012年6月承诺向IMF提供50亿美元,以增强该组织借贷能力,并在国内设立新的机构,专门处理为发展援助提供财政资金的事务。作为G20成员国,土耳其致力于使该制度成为支持欠发达国家利益的重要平台。

在海事领域,安卡拉质疑现存世界海事秩序的合法性,尚未成为《联合国海洋法公约》成员国。土耳其按其自己的立场确定其在地中海东岸的专属经济区,这意味着该专属经济区延伸至埃及最北端水域。另一方面,土耳其积极参与打击海盗的行动,是打击索马里海盗联系团的创始国之一。

在不扩散领域,土耳其对现存不扩散秩序持总的说来支持态度。2010年,土耳其联合巴西与伊朗进行谈判,旨在促使后者将铀浓缩活动移至国外。美国认为此举有违现存不扩散秩序的原则和规范,但并不代表土耳其在不扩散领域的长期政策倾向。此外,美国认为,土耳其近年在国际人权问题上的态度日趋积极。安卡拉先是反对,后来又支持北约对利比亚的军事干预;在叙利亚危机日益深化的进程中,土耳其主张巴沙尔政权下台,并力主对叙利亚实施直接军事干预。

在华盛顿看来,土耳其的有关政策和行为表明,除海事领域外,土耳其对现存世界秩序总的说来持支持态度。

四、美国与“关键国家”的合作:战略思路及政策实践

以上述评估为基础,美国政策分析界普遍认为,巴西、印度、印尼和土耳其是美国在维持现存世界秩序的进程中可积极争取的“关键国家”。加强与这四个“关键”国家的合作与伙伴关系是美国维系和强化现存世界秩序的重要路径。如何增进与这些国家的合作,以有效维持美国主导下的世界秩序,是美国政策界已开始着手应对的问题。综合考察美国政策分析人士的相关政策建议及美国的某些对外政策实践,美国加强与“关键国家”合作的战略思路日渐明晰:确定与“关键国家”合作的领域或方向;为扩大、深化与“关键国家”合作而加强资金投入和制度建设;以及帮助“关键国家”加强其能力建设。

(一)与“关键国家”合作的领域

以上述分析和评估为基础,美国认为,巴西、印度、印尼和土耳其不仅具备一定经济实力,且总体上看对现存世界秩序持支持立场,个别有违于现存世界秩序原则和规范的行为,至多旨在寻求在对现存世界秩序的某些方面进行改革,而无意根本挑战该秩序。按这一思路,美国分析人士认为,美国与这些国家在众多领域存在合作空间。

首先,华盛顿应该与“关键国家”共同界定和着手应对国有企业有违公平竞争的商业活动。美国认为,与美国公司的境遇类似,巴西、印度和印尼的公司同样正面临来自中国国有企业的压力,而土耳其也即将面临同样挑战。因此,华盛顿在与这四个国家的经济对话中,都需要将应对中国国有企业的“不公平贸易实践”列入重要议事日程。

其次,美国应该与印度、巴西和土耳其合作,为非洲树立某种发展模式。在美国看来,近年来中国在非洲的活动日益增强,此类活动以双边借贷为主,相关援助将基础设施建设置于治理改革之上。近年来,印度、巴西和土耳其也增强了其在非洲的活动,美国期望通过与这三个国家加强合作,使这些国家在非洲的活动能够替代或抵消中国在该地区的影响。

第三,美国应考虑与印度和印尼共同发起倡议,以建立某种远程无人海域预警系统。美国认为,在印度和印尼加强国内防务工业和关注海上威胁的背景下,两国乐于与美国发起此类倡议;如果此类倡议得以成功实施,将极大地增进印度和印尼保卫海上公共领域的能力,同时增进美国在亚太地区的影响力。

第四,在不扩散领域,美国应鼓励印尼在地区甚至全球范围内发挥更大作用。在美国看来,印尼致力于使东盟所有成员国加入国际原子能机构《附加议定书》,华盛顿应该支持印尼的此种抱负;国际原子能机构将印尼视为和平利用核能技术的典范,美国应该支持印尼与东南亚其他国家分享其实践经验;华盛顿还应积极推动雅加达成为下一届核安全峰会的举办地,以此作为塑造印尼不扩散领导地位的重要步骤。

第五,美国应该与印度和印尼合作,使缅甸国内政治制度朝进一步有利于美国利益的方向演变。在美国看来,缅甸民主政治的进一步发展同样符合印度和印尼的利益,在这一问题上,美国与这两个“关键国家”存在合作空间,如:美国全国民主基金会可与印度民主与选举管理国际研究所结成伙伴关系,以增强缅甸举行自由和公正的选举的能力,而印尼的非政府人权组织运转良好且有意愿帮助缅甸实现政治转型,华盛顿应着手与印尼政府合作,以资金和其他方式鼓励这些非政府组织为缅甸的政治转型提供援助。

(二)美国的资金投入和制度建设

美国政策分析界认为,美国与“关键国家”的接触和伙伴关系是美国与这些国家共同维护现存世界秩序的重要基础,而一定的资金投入和有效的制度管理,是美国针对“关键国家”扩大和深化伙伴关系的重要保障。以此思路为基础,美国有关分析人士强调,在财政紧缩的背景下,国务院和国防部应着力向国会说明,强化与“关键国家”关系对维护、巩固现存世界秩序具有重要意义,以便为增强与“关键国家”伙伴关系争取更多资源。此外,美国与“关键国家”的关系涉及众多地缘和功能领域,要求美国政府各相关部门加强协调、配合,以“整体政府”的态势应对可能出现的各种问题,因此,某种形式的跨部门政策委员会势在必行。

(三)增强“关键国家”的能力

在美国看来,尽管四个“关键国家”近年来经济发展迅速,且已具备一定经济实力,但其自身能力还存在不同程度缺陷,因此,美国有必要帮助这些国家加强其能力建设,以使它们能更有效地为维护现存世界秩序做出贡献。这一思路在美国近些年来分别与四个“关键国家”的双边关系中得以充分体现,尤其是在对外援助和安全合作领域。自2000年以来,美国开始强化与“关键国家”的安全合作。就印度和印尼而言,美国逐步取消既有的立法限制,为军售、技术转让及联合军事演习打开方便之门。但在美国分析人士看来,除北约成员国土耳其外,美国为其余三个“关键国家”提供的“国际军事教育和训练”资金尚未到一定水平,没有准确地反映这些国家为现存世界秩序做出贡献的潜力。因此,美国国防部和国务院应增加为巴西、印度和印尼提供的“国际军事教育和训练”预算。近年来,美国为增强“关键国家”能力而加强对有关国家的援助,具体包括:

1.美国对巴西的援助及双边安全合作

美国在2011财年、2012财年和2013财年向巴西提供的援助分别为2,550万美元、1,900万美元和1,520万美元,其中大部分用于支持巴西亚马逊流域的环境保护项目。作为中等收入国家,巴西并非美国对外援助重点国,美国加强巴西能力建设的举措,主要体现在双边安全合作领域,包括扫毒、反恐和防务合作。

美国与巴西于2008年签署谅解备忘录,以增强巴西政府打击毒品走私的能力。以此谅解备忘录为基础,美国为巴西联邦警察总局的缉毒队伍提供支持。就打击毒品犯罪而言,美国在2011财年、2012财年和2013财年向巴西提供的援助分别为200万美元、350万美元和190万美元。

巴西、阿根廷和巴拉圭交界的边境区域(以下简称TBA)长期以来一直是武器走私、洗钱及其他非法活动猖獗的地带。根据美国国务院发布的《恐怖主义国别报告》,西半球并不存在“基地”或“真主党”的活动,但美国仍然担心,流经TBA的非法物资会被用于支持恐怖主义活动。因此,美国为消除TBA的隐患,积极与巴西展开反恐合作,增强巴西的反恐能力。与此同时,美国还积极支持巴西为在桑托斯港执行“集装箱安全倡议”而采取的措施。

长期以来,美国和巴西保持较为密切的军事合作关系,主要体现在联合军事训练和演习等领域。近年来,美国、巴西军事合作进一步拓展。2010年4月,美国与巴西签署《防务合作协议》,旨在增强双方在研发及防务产品采购等领域的合作;2010年11月,美国与巴西签署《军事信息总体安全协议》,旨在促进防务和军事情报分享。此外,美国开始着手增加对巴西的IMET援助。美国为巴西提供的IMET,旨在增进两军交流,提升巴西军队职业化水平,增强巴西军队承担维和和反恐使命的能力。美国在2011财年、2012财年和201 3财年向巴西提供的IMET援助分别为631,000美元、638,000美元和572,000美元。

2.美国对印度的援助及双边安全合作

随着印度经济的高速增长以及印度逐渐以施援国地位活跃于国际舞台,自2007年起,美国开始减少针对印度的援助项目,削减的项目大部分涉及发展援助和粮食援助项目。在201 1财年,美国对印度的发展援助为31 3万美元。美国为加强印度作为关键国家的能力而采取的举措,更多地体现在安全援助和双边安全合作领域。在2008财年、2009财年和2010财年,美国向印度提供的IMET援助分别为130万美元、140万美元和130万美元。此外,自21世纪初以来,为落实关键国家能力建设的战略思路,美国日益扩大、深化与印度的安全合作,主要体现在反恐合作、联合军演和防务贸易领域。美国与印度于2000年建立“美印反恐联合工作组”,协调双方在反恐领域的合作;2002年,印度与美国发起印美网络安全论坛,旨在使关键基础设施免于网络攻击;美印于2005年发布《美印防务关系新框架》,该文件将“击败恐怖主义和暴力宗教极端主义”列为双方共同的重要安全利益之一,并呼吁为此相互增强相关防御能力。

自2002年初以来,美国与印度举行了一系列规模日益扩大的联合军演。美方将此类演习视为深化双边防务关系,增强印军战斗能力的重要途径。

自2002年开始,美国对印度的军售日具规模。2008年,美印签署军售协议,根据该协议,美国向印度出售六架C-130J“大力神”军用运输机(连同相关的设备、培训及服务),价值近10亿美元,该项军售于2010年12月完成;根据2009年美印签署的军售协议,美国向印度出售八架P-81海事监视机,价值达21亿美元,这批飞机于2013年底交付印方;此外,美国2010年《安全合作法》授权美国总统,以转让剩余防务物质的形式,向印度提供两艘“鱼鹰”级海岸猎雷艇。

3.美国对印尼的援助及双边安全合作

自本世纪初期以来,随着美国着手与印尼建立某种全面伙伴关系,美国对印尼的援助项目日益增多。目前,美国对印尼的援助主要集中于这样几个领域:教育、资源管理、政府治理以及医疗等。此外,美国的援助还涉及,在印尼促进民主、法治和人权,以及通过贸易、投资和基础设施建设,促进经济增长。在2007财年、2008财年和2009财年,美国直接向印尼提供的援助分别为158,686美元、186,590美元和196,550美元。与此同时,美国开始增强与印尼的安全合作,在2007财年、2008财年和2009财年,美国直接向印尼提供的IMET援助分别为1,398美元、1,037美元和1,500美元。美国对印尼的安全援助以反恐合作为突破口,最终旨在增强印尼在地区安全中的领导作用。

美国以反恐名义向印尼提供的援助主要体现为,在印尼国家警察部队中建立专门的反恐单位提供资金,并为印尼警察和安全部队提供反恐培训。近年来,随着美国实施“重返亚太”或“亚太再平衡”战略,美国进一步强调与印尼的安全合作,加强印尼的海、空军实力,着手帮助印尼建立完备的指挥、控制、通讯、计算机、情报、监视和侦查系统(C41SR)

4.美国对土耳其的援助及双边防务合作

美国对土耳其的援助主要体现在扫毒和反恐领域。在2011财年和2012财年,美国向土耳其提供的用于缉毒执法的援助均为50万美元,而在这两个财政年度里,用于反恐的援助则分别为140万美元和110万美元。

就双边军事交流和防务合作而言,美国在2010财年、2011财年、2012财年和201 3财年向土耳其提供的IMET援助分别为500万美元、400万美元、400万美元和340万美元。此外,作为北约组织重要成员国,土耳其在美国对外军事战略中占有重要地位,双方防务合作主要表现为:土耳其为美国的海外军事存在提供基地,美国则向土耳其提供先进武器装备。在土耳其政府决定向中国购买防空导弹的决定后,美方认为,土耳其此举旨在试图使其武器进口多元化。美方并未因此放弃以军售增强土耳其军事能力、影响土耳其军方决策的战略意图,美国目前正着手与土耳其签署新的军售协议,计划向土耳其出售多艘鱼雷艇,总价值达1.7亿美元。

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