为什么建立退役军人事务部?我们来看看美国经验

来源:经略网刊 作者:欧树军 时间:2018-03-14
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为了复转军人的福祉:美国新政时代的启示

文/欧树军  中国人民大学国际关系学院副教授

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美国军人的数量在二战期间高达1570多万人,这些人在战后需要重新回归社会,美国为此专门制定了一部《退伍军人权利法》,向其中约1240万人提供教育、培训、医疗、就业、失业救济、创业、置地、建房等方面的全面支持,朝鲜战争、越南战争、海湾战争、伊拉克和阿富汗战争结束后的退伍军人安置问题,也都做了类似处理,这推动美国出现了退伍军人进大学求学、教书、置业、进法院、做工程师和郊区城镇化的浪潮。美国不是欧洲式的福利国家,但美国却为退伍军人提供了欧洲式的福利国家,社会学者迈克尔·曼(Michael Mann)因此把二战退伍军人称为美国历史上最有特权的一代人。政治学者西达·史考朴(Theda Skocpol)则把美国社会政策的政治起源归结为对士兵和母亲的保护。政治学者塞缪尔·亨廷顿(Samuel P. Huntington)在《文明的冲突与世界秩序的重建》中把两次世界大战视为西方文明的内战,而他的成名作《军人与国家》在很大程度上也正是为了回应包括退伍军人和现役军人在内的二战军事建制对美国军政关系和国运的巨大影响。故此,本文回顾了美国如何处理退伍军人问题,以飨读者。

1944年1月22日,美国史无前例连任四届的新政总统小罗斯福,通过广播向其国人发表了他任内的倒数第二份国情咨文,提出了迈克摩尔在其政治纪录片《资本主义:一个爱情故事》中所说的“革命性”的“第二权利法案”。之所以加上“革命性”这个前缀,主要是因为,“第二权利法案”对第一权利法案做了重大修正。“第二权利法案”是经济权利法案,或曰经济安全法案;第一权利法案是政治权利法案,或曰政治自由法案。在小罗斯福看来,没有经济独立和经济安全,没有政府对个体经济权利的恰当保障,就无法实现真正的个人自由,自己之前提出的“四大自由”也就无从谈起。

衡量国民福祉的标准:保障国民的经济权利和经济安全

空谈政治自由,不顾经济安全,这样的自由观念往往会走向诉诸民众情绪、渲染政治悲情。这不仅仅是这位美国自由派领导人对“没有同情心、没有同理心的”保守主义意识形态的抨击,也同时意味着这位新政总统开始考虑将“进步时代”所开启的从古典自由主义向现代自由主义的转型融入宪法,将福利从一种临时性的恩赐救济变成制度化的基本权利,从而为“新政时代”的法律与公共政策盛筵画上一个圆满的句号。

在某种程度上,这个句号的确已经成形。在这篇国情咨文中,小罗斯福为未来的美国设定了前进方向,将保障国民的经济权利和经济安全当作衡量国民福祉的实质标准。也就是说,如果个人没有充分就业权和充足报酬权,没有自由种植权,没有自由贸易和公平竞争权,没有获得体面住宅的权利,没有享有适当医保和健康生活的权利,没有享有合理经济保障免受年老、病痛、事故和失业威胁的权利,没有接受良好教育的权利,就没有个人的自力更生、家庭的美满生活和国家的安定繁荣。但是,这个句号最终并未画好,因为这部有可能革命性地深刻再造美国的“第二权利法案”根本没有正式成为法律,“革命性”只停留在纸面上。

尽管经济安全本身远未成为全体美国人普遍适用的基本权利,但至少成了一部分美国人的基本权利,这些人就是复转军人。六十七年前,1944年6月22日,沿着自己设定的这条道路,小罗斯福签署生效了1944年复转军人调整法(the GI Bill),这部法律又以“士兵权利法”著称,在小范围内落实了小罗斯福几个月前的国情咨文的政治纲领。对当时的美国而言,第二次世界大战即将结束,如何解决1575万军人退伍后的安身立命问题,避免庞大的复转军人群体转变成失业大军,拖垮美国经济,进而将美国陷入法西斯军国主义的泥潭,成为各界考虑的首要议题。

一战救济难题曾令美国蒙羞

毫无疑问,要解决这样一个史无前例的巨大难题,不能再走过去以范围窄、门槛高、补偿少为主要特点的复转军人救济模式。20世纪以前,复转军人的救济主要参照英国伊丽莎白时代的济贫法,只照顾那些最应该得到照顾的人,奖励军功的主要方式是给予补偿或授予土地,只有在服役期间生病或受伤的士兵和烈军属才能得到国家的照顾。

战争改变了美国,重新塑造了国家与社会、市场和个人的关系,内战、一战后的养老金体系无论在多大程度上是成功的,至少都扩大了国家或者政府在美国人生活中的作用。有些学者主张,一战后美国原本有机会成为其他西方国家那样的福利国家:扩大内战的养老金体系,使之覆盖全国所有老年人。遗憾的是,对福利国家的恐惧,粉碎了这种可能。


在《复转军人调整法:一项复转军人新政》一书中,作者格伦·阿特休勒(Glenn C.Altschuler)和司徒·布鲁明(StuartM. Blumin)指出,“福利国家”的重负可能会压垮美国,这种担心历史悠久,不仅仅保守派这么想,甚至自由派也忧心忡忡,最终导致美国人的福利水平落后于西欧国家。1882年12月的一幅名为“贪得无厌”(the insatiable glutton)漫画,形象再现了这种忧虑:很多双手伸向财政部,要吃要喝要钱花,这些人专事福利欺诈,冒领救济,榨干政府。

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这种恐惧感导致了1917年战争风险法的失败,为了避免政府对复转军人的救济过度膨胀,财政支出被整整压缩了九成,从400亿直线下降到40亿。美国一战时470万军人的经济安全程度可想而知,这也正是大萧条后1933年华盛顿广场复转军人遭到武力镇压悲剧的缘由。

二战难题再造美国复转军人福利体系

为了避免重蹈覆辙,必须保障复转军人的经济权利,尤其是在面临1575万军人退役大潮之际,这一点在两党、两种意识形态和社会各界中间成为一个越来越清晰的共识。格伦·阿特休勒和司徒·布鲁明描述了这个共识的形成:自建国以来,党派冲突和两极化政治就成了美国的痼疾,只有在国家最危急的时刻,两党、两种意识形态才有可能达成共识,1944年复转军人调整法就是危急时刻的共识立法。自由派总统与保守派国会在危机时刻暂时放弃了政治利益斗争,史无前例地在复转军人利益和国家长期利益上达成一致,国会参众两院均全票通过该法,没有出现一张反对票。

复转军人法成为很多美国人成就所谓美国梦的动力引擎,赢得了广泛的赞誉,这其中包括美国历史上任职时间最长(因为自由派长期占据国会多数席位)的国会少数派领袖,包括那些原本不想通过强大政府方案解决社会问题的人,比如商业管理学家彼得·德鲁克就称之为美国二十世纪历史上最重要的事件,因为它标志着美国向知识社会的转型,还包括美国前联邦最高法院著名的保守派首席大法官威廉·伦奎斯特。

1944年6月22日,在该法签署生效的现场,环顾在小罗斯福周围的并不是他的同盟,而是他的政敌,这种场景透露出自由派在推出重大政策与法律变革时所特有的统领能力,彰显两党、两种意识形态在这个问题上空前团结。1954年,开启美国废除种族隔离进程的布朗诉教育委员会案宣判时,自由派的联邦最高法院首席大法官厄尔·沃伦就刻意追求这种仪式化的共识,为了确保判决是九个法官“全体一致”通过的,连原本生医住院的大法官罗伯特·杰克逊也被用担架抬上法庭,见证这一历史性的团结时刻。

两位作者还生动描绘了另一幅画面。1995年7月,在小罗斯福逝世五十周年纪念仪式上,克林顿将这部法律视为小罗斯福影响最为深远的遗产,这份殊荣没有给其他新政立法,也没有给为美国带来结构性变革的二次新政,甚至二战的胜利也落选了。因为克林顿认为正是这部法律极大地改变了美国的社会面貌,让美国经济的强劲增长,给美国带来和平和繁荣,这一切都是因为这部法律让几代复转军人有机会获得良好的教育,建立稳固的家庭和健康的生活。因此,这是一次为了复转军人利益的新政,而复转军人们也将这部法律视为自己重新融入平民生活的最重要中介。

作为新政时代的收官之作,1944年复转军人调整法成为美国历史上最具包容性、最全面的福利方案,这是国家对经济社会生活的又一次深度渗透。政府为美国复转军人提供包括教育、培训、医疗、就业、失业救济、住房、创业、置地等项目在内的全面支持,并在十一年的有效期内,不仅成功帮助千万年轻复转军人实现了自力更生,还刺激了经济增长和经济发展,堪称美国社会立法、社会政策的里程碑。

从安全网到均等机会平台

1575万军人为国流血牺牲前线杀敌,他们退伍后的经济安全必须得到政府保障,这在二战末期的美国得到社会各界的一致认可,无论自由派还是保守派,都视之为不可触碰的政治底线。没有这种底线共识,任何制度都不会有什么修复能力。

当然,在接受这种共识底线的前提下,仍然可以辩论,这种辩论是为了更好地执行既定共识下所产生的法律和公共政策。罗斯福死后,保守派和自由派随即在对该法的解释上出现分歧:保守派担心它能否完成将1575万士兵转变成平民的艰巨任务,他们认为国家的帮助只能是临时性的,不能变成另一项新政措施。自由派则将其认定为一项公共工程,如果成功,可为其他国内政策所效仿。1944年复转军人法的基本功能,从提供一张安全网变成提供各种均等化的机会,就是这样一种共识底线下辩论的结果。

授人以鱼,不如授人以渔

1944复转军人法颁布实施前,美国联邦政府已为二战军人提供不少补贴,包括充分的抚养津贴、退伍金、综合医疗、医疗护理、就业振兴与培训、服役期间死亡或伤残补偿金、战争风险寿险、服役期间商业政策保费担保、公民权保障、在服役期间暂停特定民事责任执行、军嫂紧急妇幼护理、复转军人的再就业权。可以看出,这些保障主要是为了向复转军人提供一张包罗万象的安全网。

二战接近尾声时,作为维护复转军人利益的重要社会组织,美国复转军人协会向全社会公开并当面向小罗斯福当面陈述了下述六项要求:(1)复转军人的诉求必须得到迅速处理,所有士兵在退役前必须获告知自己有哪些权利;(2)为帮助复转军人适应平民生活,根据服役时间发放一次性退伍金,最高500美元;(3)复转军人局提供学费,帮助复转军人接受教育或技能培训;(4)不必额外补偿军人服役期间津贴与平民职业之间的差额,但各州和复转军人局须为复转军人提供购买住房、田地和做生意的政府担保贷款;(5)复转军人就业与美国就业司剥离,单独归属复转军人局管理;(6)向失业的复转军人每星期最高支付25美元,最长52周。

尽管小罗斯福总统并没有逐条采纳这些诉求,但却完全接受了这些诉求所蕴涵的基本原则:即为复转军人提供全面的经济安全保障,这也正是1944年复转军人法的立法精神。下面就让我们看看所谓全面的经济安全保障到底全面到什么程度。这部法律形式上只有六条主要内容,但涵盖之广前所未有。

第一条教育补贴:军人,无论男女,均有机会在退役后继续原来的教育或技术培训,或者申请新的进修或再教育课程,不仅不用交学费:由政府补贴每年最高500美元的学费,而且求学期间还有权每月获得一笔生活补贴。政府补贴复转军人的学费、书本费、教育资料费。复转军人自由选择自己想入读的学校,高等院校自由接纳符合自己入学要求的复转军人。根据这条法律,在1944-1954年间,约800万复转军人,总数的50%,接受大学、大专、准大学教育补贴和职业培训补贴,其中,约230万人进了大学或大专院校;350万人接受了学校培训;340万人接受了职业培训。美国政府为此耗资约140亿美元。

第二条政府担保个人置业贷款:复转军人如果购买或者新建住房、农场或者生意产业,可获得由政府担保的的贷款,最高不超过所需款项的50%。最终,400万复转军人,总数的25%,接受复转军人事务局担保的住房、农场和生意贷款。

第三条失业补贴:对于没有找到工作的复转军人,提供合理的失业补贴,每周发放,最长发放一年。最终,830万复转军人,总数的约52%,接受失业补偿,作为融入平民生活的补贴。

第四条就业培训:提升复转军人的就业咨询机制的有效性.

第五条增加军人医疗设施:授权足额建设一切必要的医疗设施。1930年,复转军人局已经拥有54家医院,171个医疗中心,350多个门诊和社区诊所,126个家庭护理小组和35处居所。半个多世纪后的今天,这些设施的数量都大大增加了。

第六条复转军人局专司其责:扩大复转军人部的职权,使之专注于及时、有效地处理复转军人事务。1989年,复转军人局升格为复转军人部。

而1944年复转军人调整法,尽管只有六条主要内容,但却因为美国历史上前所未有的大规模教育资助和置业担保计划,为复转军人提供了自力更生、重新融入平民生活的均等机会。这部法律因此成为一个开始美好生活的引擎,成为一个机会均等的平台。

这部法律的出台,意味着复转军人安置的重心,从为复转军人提供一张包罗万象的安全网,转变成为他们自力更生的机会发生器。而这部法律的基本原则即全面的经济权利保障能否推及平民,而不仅仅只限于军人,也成为自由派和保守派之间的核心争论,这场旷日持久的争论让小罗斯福的“第二权利法案之梦”最终成为泡影。

不过,从安全网到机会均等平台的转变,意味着保守派的批评并非没有道理,如果只是一味地用财政资金全面救济复转军人,不仅长期看来政府可能无以为继,也很可能把复转军人们变成“福利依赖者”,这实际上是降低了复转军人的经济社会地位,这种把问题留给未来的方式无助于真正解决问题,尤其是国家内部经济正在缓慢复苏,国家外部安全压力巨大的情况下。可以想见,这也正是雄心勃勃的自由派之所以最终做出妥协的原因所在。

美国历史上最成功的法律与公共政策创新

从安全网到均等机会平台的转变,让这部法律成为美国社会各界公认的美国历史上最宏大、最全面、最成功的法律与公共政策创新。美国史家指出,正是因为这部法律,美国才出现了复转军人进大学求学潮、复转军人置业潮、郊区城市化浪潮,进而,才出现了后来的复转军人进大学教书潮、复转军人做工程师潮、复转军人进法院潮。

1954年,美国普查局调查发现,1575万复转军人成功回归平民生活,约1240万人,约78%,直接受益于复转军人调整法,四分之三的受访者认为这部法律改变了他们的生活。剩下的330万人不少是听从了保守派自力更生的劝告,不接受政府的帮助。

这部法律成为此后类似立法当之无愧的模板,比如解决朝鲜战争570万复转军人问题的1952年朝鲜复转军人权利法,1966年越南战争复转军人权利法,1990年代海湾战争复转军人权利以及2008年复转军人权利法等等。1944年复转军人法开始的军人经济权利保障之路,在其后的半个多世纪不断延展。

2006财政年初,美国有2430万复转军人,美国人的四分之一,约6300万人,因为是复转军人或其家属、遗属,而有资格成为复转军人部福利和服务的受益人。在2005财政年,复转军人部花费了712亿美元,其中315亿美元花在医保上,371亿美元花在各种福利补贴上,1.48亿美元花在国家公墓系统上。

今天,已有2130万复转军人、现役军人及其家庭成员接受了复转军人部提供728亿美元的教育和培训资助,受益人包括780万二战复转军人、240万朝鲜战争复转军人、820万后朝鲜战争和越南战争复转军人和现役军人。复转军人部发出了1800万份住房贷款担保,总值高达8920亿美元。

复转军人部最终成为美国最庞大、最全面的福利项目的提供者,成为美国最大的医疗教育和医护培训管理机构,以及美国最有效的医疗保障福利项目:复转军人医保项目。

从提供一张安全网到提供全面的均等机会,这样的“俭省治理”原则,让美国在整体上并不是像欧洲那样的普惠式福利国家,但美国人大可不必失望伤心,因为美国并非不存在北欧那样从摇篮到坟墓的高福利体系,这个体系就在他们身边,每八个人中就有一个受益于这个体系。

1944年复转军人法的全面经济安全保障原则及其对美国社会的这种巨大影响,的确值得我们反思:美国真的是“小政府、大社会”吗?公益性的福利项目真的只会一败涂地吗?以及,也许关乎我们的未来的,一张无所不包的安全网和一个机会均等的平台,到底哪个更适宜?抑或有兼得的可能?

参考书目:GlennC. Altschuler and Stuart M. Blumin, TheGI Bill: a new deal for veterans, Oxford University Press, 2009.

本文链接:http://www.globalview.cn/html/global/info_23322.html

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