美国将承认耶路撒冷为以色列首都,这次是认真的么?

来源:中东研究通讯 作者:刘亚萍 时间:2017-12-05
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据美国媒体12月3日报道,特朗普总统最快将于5日或者6日宣布“美国承认耶路撒冷为以色列首都”,但美国驻特拉维夫的使馆将暂不迁至耶路撒冷。特朗普的国家安全顾问团队数月来一直在讨论这一问题,近日来对此讨论尤其激烈。特朗普27日加入了讨论,进行了超过一个小时的激情发言。但这一行为却遭到联合国的反对。

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特朗普

而在今年6月,白宫曾宣布暂时不会迁移使馆,这次的透风是否意味着特朗普要有所行动呢?大使馆是否会搬至耶路撒冷?特朗普的计划会如愿以偿吗?

耶路撒冷的争夺

关于美国驻以色列大使馆所在地的争论暗示了耶路撒冷的地位。当一个国家将大使馆驻扎在另一个国家的某地时,这意味着,前一个国家承认后者对这一领土拥有所有权。据国际法,后者可以控制这一领土并行使其权利。此前,奥巴马政府一直担心将美国大使馆迁往耶路撒冷将会引起混乱,所以不会轻易承认以色列或任何国家关于耶路撒冷主权的决议。

美国的政策立场要从20世纪初谈起。第一次世界大战之后,耶路撒冷处于英国的控制之下。1947年,联合国大会通过了181号决议,同意犹太人在巴勒斯坦建国。以色列的成立引发了1948年阿以战争,战后决议将耶路撒冷一分为二,以色列军队控制了西半部,约旦军队控制了东半部。后者包括耶路撒冷的古城,其中包含了基督教、犹太教和伊斯兰教的重要宗教场所。杜鲁门政府虽承认以色列的成立,但没有承认以色列对耶路撒冷的任何主权,也没有承认约旦对耶路撒冷的控制权。

1948年,在美国的支持下,联合国大会通过了一项决议,指出耶路撒冷“应该给予巴勒斯坦等其他国家特殊的待遇”。1949年,当以色列宣布在耶路撒冷召开国会的第一次会议时,杜鲁门政府拒绝派遣代表,表示美国不能支持以色列或其他政府任何对耶路撒冷地区的主权安排。

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耶路撒冷

1967年,以色列控制了整个耶路撒冷。但美国强调,它没有承认以色列“改变耶路撒冷的地位”或“预先判断耶路撒冷的最终和永久地位”的任何措施。1980年,以色列立法认定耶路撒冷是该国“永远不可分割的首都”。

1993年,在美国的协助下,以色列和巴勒斯坦人民的代表一致认为,耶路撒冷是一个必须在双边谈判中解决的核心问题。小布什和奥巴马都设法协助各方就所有悬而未决的问题,包括耶路撒冷的地位问题进行谈判。

2017年6月17日,特朗普决定把美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷的时间推迟6个月。因为不希望激怒阿拉伯国家,《耶路撒冷使馆法案》从1995年10月美国国会通过后就一直推迟实施,每任总统都签署为期6个月的“豁免书”。在最近,白宫官员称,特朗普曾多次表示要迁移使馆,以实现他的竞选诺言,但是关键问题不是迁与不迁,而是何时迁。

以色列官员预计特朗普将放弃这一豁免权,并宣布美国大使馆将在几天内迁往耶路撒冷。美国官员表示,特朗普可能最晚于12月4日再次签署推迟搬迁使馆的文件,可能最晚12月6日以讲话或发表声明的形式宣布“承认耶路撒冷为以色列首都”,但也可能由彭斯12月中旬访以期间宣布。

联合国不答应

联合国投票反对以色列在耶路撒冷建立首都的行为。联合国安理会早在1980年8月通过的“478号决议”就表示了反对,即联合国安理会不承认耶路撒冷为以色列首都,并呼吁联合国各成员国执行安理会决议,从耶路撒冷撤出使馆和外交使团。国际社会也不承认耶路撒冷为以色列首都,因此和以色列有外交关系的国家把大使馆都设在以色列的经济中心特拉维夫,而不是耶路撒冷,目前耶路撒冷没有任何外国使馆。

联合国大会以压倒性的投票反对以色列在耶路撒冷建首都,这是11月30日在纽约通过的六项反以色列决议的其中之一。投票结果是151票赞成,6票反对,9票弃权。美国国务院发言人希瑟·诺特(Heather Nauert)表示,特朗普总统已经认真考虑了此事,政府也将再仔细考虑此事。

除了美国和以色列之外,193个联合国成员国中只有4个国家支持以色列将首都建在耶路撒冷,这四个国家分别是加拿大、马绍尔群岛、密克罗尼西亚、瑙鲁。约旦国王阿卜杜拉二世访问华盛顿时,指出在巴以和谈最终协议达成之前,美国任何对于驻以使馆当前状态的改动都有可能加剧这一地区的不稳定,同时引起当地民众的反美情绪。早在今年3月4日,巴勒斯坦民族解放运动(法塔赫)喊话美国,耶路撒冷地位特殊且敏感,一旦美国将驻以使馆迁入耶路撒冷,整个中东地区局势将陷入混乱。

六项反对以色列的决议指出,无论以色列采取何种行动,只要试图将其法律、管辖权和行政当局强加于圣城耶路撒冷的行为都是非法的、无效的。在11月30号的联合国大会上,联合国秘书长还批准了第二项决议,对以色列的定居点活动表示谴责,并呼吁其撤回到1967年以前的分界线,包括以色列在六日战争期间从叙利亚手中夺取了戈兰高地。157个国家投票支持这一决议,所有欧盟成员国都投票支持该决议。预计联合国大会将在今年年底前通过另外十项反以色列决议。

美国、以色列手拉手?

以色列作为美国中东政策的重要一环,美以关系受到特朗普的高度重视。在特朗普赢取大选前以及就任总统初期,特朗普对于以色列可谓是“关爱备至”,美以关系发展态势良好。

以方非常看好与美国的关系,一方面是特朗普强调和以色列的“传统友谊”,另一方面总统身边的“犹太人”亲信让很多以色列人认为美国将会在未来一系列地区重大问题上会为以色列说话,甚至一些以色列右翼舆论提前欢呼“巴勒斯坦建国已经无希望”。但是随着特朗普中东政策的发展,在一系列问题上美国与以色列产生了较大的分歧,美以关系受到众多因素的考验。

第一、特朗普政府不再单方面“偏袒”以色列,转变为更全面地考虑阿以问题。在选举获胜后,对于联合国谴责以色列在约旦河西岸和东耶路撒冷修筑犹太人定居点的2234号决议案,特朗普表示“以色列挺住”、“我就要上任了”。

英国广播公司之前报道,特朗普上台前曾说不能继续让以色列受到这样的蔑视和不公平对待,美国过去是以色列的好友,但可怕的伊核协议终结了友谊。然而他上任后的态度则发生了扭转,特朗普在2017年2月首次会见来访的以色列总理内塔尼亚胡时,提出了一个较为模糊的观点,即支持“各方都同意的方案”。

第二、在叙利亚问题上,美国和以色列也出现了较大的分歧。对于美国、俄罗斯和约旦主导签署的“叙利亚西南部停火协议”,以色列认为美国并没有完全维护其盟友的利益,在未来叙利亚南部地区,尤其是以色列-叙利亚停火线地区可能会出现“真主党”和其他伊朗武装力量,这有可能对以色列北部安全造成巨大威胁。以色列右翼的呼声恐怕难以实现。

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国家利益在国际交往中高于一切,有共同的利益才是双方合作的基础。美国基于自身利益来决定其中东政策,美国想代表的只有美国自己,为其在中东谋取更大的利益,不可能像以色列认为的会偏向以色列说话。

总结

目前以色列控制耶路撒冷全境,但巴勒斯坦当局和众多阿拉伯国家都认为,耶路撒冷全境的归属问题应当交由最终的谈判决定,东耶路撒冷则应当是未来巴勒斯坦的首都。

将美国大使馆迁往耶路撒冷牵扯复杂的利益关系网,由于东耶路撒冷的圣地具有巨大的敏感性,必须与以色列和阿拉伯国家进行协调,并获得国际社会的认同。这将是一项复杂的工程,特朗普需要接受国会的意见,不能任性为之,否则将激起波涛般的反对声音。美国究竟会做出何种选择,只能拭目以待。


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