“一带一路”能源合作机遇与政治风险应对

来源:威科先行法律信息库 作者:陈臻 周章贵 时间:2016-04-13
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继习近平主席2013年9月和10月在出访中亚和东南亚国家期间先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)的重大倡议后,2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,被称为“‘一带一路’路线图”。从这一纲领性文件内容分析,能源已成为“一带一路”战略下中国与65个沿线国家利益最契合的合作领域,“能源打头,多措并举”的局面正在显现,未来能源合作逐步从单边向多边,从区域向纵深发展,并逐步拓展到整个产业链,形成“大能源”合作方略。然而国内企业走出去未必顺风顺水,各种不适遭遇和风险挑战并存,与国内项目相比,最明显与突出的是政治风险,即东道国发生的政治事件或东道国与其他国家的政治关系发生的变化对跨国公司造成不利影响的可能性。

本文从中国能源企业“走出去”的角度,分析“一带一路”所带来的合作机遇与挑战,进一步提出在“一带一路”背景下能源企业“走出去”的政治风险防控建议。

一、“一带一路”能源合作的重要机遇

“一带一路”路线图呈现中国与沿线国家三个层面“大能源”合作内容:

一是体现在基础设施建设“大”,正如文件指出,“加强能源基础设施互联互通合作,共同维护输油、输气管道等运输通道安全,推进跨境电力与输电通道建设,积极开展区域电网升级改造合作。”涵盖了石油、天然气、电力一次能源到二次能源的通道基础设施建设。

二是体现在能源品种“大”,文件指出“拓展相互投资领域,加大传统能源资源勘探开发合作,积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作,推进能源资源就地就近加工转化合作,形成能源资源合作上下游一体化产业链。加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作。”这包括传统化石能源与新兴可再生能源全品种的“大”合作。

三是体现在平台机制“大”,文件指出要“加强科技合作,共建联合实验室(研究中心)、国际技术转移中心、海上合作中心,促进科技人员交流,合作开展重大科技攻关,共同提升科技创新能力。”这包含了从技术合作交流层面多重形式和机制,为技术输出转化,人才培养,知识共享铺平了道路。

从国际因素分析,“一带一路”的提出适逢欧亚大陆上能源格局东移、油价下跌及美国能源独立导致中东能源寻求新的市场的背景,将加速中国与沿线国家的能源合作。从国内因素分析,习近平提出的“4革命+1合作”成为国家在新时期的能源战略顶层思路,强调能源革命和推进“一带一路”能源合作相结合,为能源合作创造了难得的内外部环境。

从资源禀赋分析,“一带一路”版图上,已探明的石油、煤炭、天然气可供沿线44亿人使用50多年,但这些能源资源“扎堆”在少数国家,80%的人口分布在能源富庶地区外,各国间能源资源的禀赋差异使得能源合作非常必要。从落地项目合作分析,“一带一路”战略下能源合作已赢得沿线国家的积极响应,布局的6条经济走廊中,中巴、孟中印缅两个经济走廊率先启动,尤其是中巴能源通道与经济走廊建设成为“一带一路”行动的第一批项目落脚的重点,在习近平主席4月份访问期间中巴双方签署了51项合作协议,有近20个项目涉及能源领域,预计能产生16400MW电能。据预测,在“一带一路”沿线将出现涵盖能源上中下游领域的不同产业中心,包括能源开发中心、加工炼化中心、市场中心。

总体而言,“一带一路”将强化已有的能源合作并拓展能源合作新机遇,这是能源企业“走出去”新的契机。

二、“一带一路”能源合作中的政治风险事件

政治风险是完全或部分由政府官员行使权力和政府组织的行为而产生的不确定性。

形式上主要包括:(1)政策变动风险;(2)歧视性干预风险;(3)恐怖袭击风险;(4)国有化风险;(5)战争动乱风险等,是一个涵盖传统与非传统安全威胁因素复杂交织的领域,对于走出去的企业而言应对能力将面临现实挑战。我国企业走出去进程中已经历各种形式的政治风险事件:

(1)在政策变动风险方面,2005年,马来西亚政府出于保护本国汽车产业的目的,突然宣布新进入的汽车品牌在该国生产的汽车不能在该国销售,必须100%出口。这一政策变动使已在马来西亚布局制造、组装和出口的吉利公司蒙受巨大损失。

(2)在歧视性干预风险方面,2005年,美国政客和媒体炒作中海油收购美国优尼科公司为威胁美国国家安全的政治行为,国会在收购行动中设置种种障碍迫使中海油放弃收购计划。

(3)在恐怖袭击风险方面,近10年来,中国企业工作人员从事境外项目作业期间在苏丹、埃及、尼日利亚、巴基斯坦、阿富汗频繁发生被绑、被袭事件。相关事件数十起,伤亡人员已达数百人,海外工人的安全状况不容乐观。

(4)在国有化风险方面,2006年4月,厄瓜多尔议会就通过了一项石油改革法案,规定包括中国企业在内的所有外国公司必须将利润的50%交给厄瓜多尔政府,要求政府根据修改后的《石油法》同外国公司重新进行石油合同的谈判。

(5)在战争动乱风险方面,2011年,利比亚政治动荡中,中国企业成为在利比亚遭遇最严重冲击的对象,导致中国企业在短期内全面退出该国,损失严重。

本文重点以“一带一路”率先启动的中孟印缅经济走廊中,中缅能源合作遭遇的政治风险事件为例,进行重点剖析。中国与缅甸能源合作具有历史积淀与项目基础,但至今中国企业在缅甸推进的主要能源矿产项目几乎均遭遇政治风险,一是密松水电站项目遭受时任总统吴登盛叫停,目前仍处于停工状态;二是投资莱比塘铜矿项目也因民众抗议事件停工接受第三方独立调查,后复工;三是中缅油气管道项目遭NGO以及当地民众反对,现已完工并进入运营阶段。上述影响事件可反映出能源合作政治风险领域的主要挑战。

密松水电项目政治风险事件分析

1.密松水电项目政治风险事件背景

密松电站作为中缅两国的合作项目,最早由缅甸政府向中方发出邀请,中方企业参与投资。2009年3月,两国政府签署《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》,同年底开工。原本应以双赢为结局的合作,2011年9月30日,缅甸政府突然停止由中国公司承担的密松水电站建设,其公开理由是水电开发影响环境,会“破坏密松的自然景观,破坏当地人民的生计,破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼……”从投资的角度上看,叫停密松电站将给中方的投资造成巨大损失是不争的事实。

2.密松水电项目政治风险成因分析

首先,密松水电站是在缅甸国内政治体制酝酿变革的气氛中搁置的。尽管不能否认生态环境与移民安置是任何水电开发项目是要关注的风险要素,但政治局势的变化才是项目被叫停的根本原因。近年来,西方势力坚持遏制中国,反坝组织正好成为西方势力遏制中国的棋子和急先锋。英美多家独立新闻机构透露美国向阻挠密松坝项目的团体提供了资助,而美国驻仰光大使馆直接资助了缅甸的一些公民社会团体。其次,从项目和资源竞争的角度分析,发达国家的水电公司出于经济上的竞争需要暗中配合极端环保组织的反水电宣传,以阻碍中国企业在国际水电建设市场上占据的主导地位。其三,叫停密松电站是因为缅甸总统“顺应民意”的政治妥协,实质指明了缅甸政府没能有足够力量说服国内反对派的无奈结果,是政治博弈的牺牲品。

莱比塘铜矿项目政治风险事件分析

1.莱比塘铜矿项目事件背景

莱比塘铜矿项目位于曼德勒西北140公里的实皆省蒙育瓦,原本由加拿大艾芬豪矿产公司开发,中国万宝矿业公司于2010年6月与缅甸联邦经济控股有限公司签订合同,接手扩建莱比塘铜矿。2012年6月至2012年11月,由于新建莱比塘铜矿涉及征用周边村庄7000多英亩土地,当地民众针对该铜矿项目的抗议不断升级,致使工程施工被迫全部中断。11月24日,缅甸议会决定成立调查委员会,对铜矿环保、社会影响及民生效益等问题展开全面调查,昂山素季担任主席的调查委员会于2013年3月12日提交的最终调查报告认为该项目应继续进行,但需采取必要的改进措施,项目随后复工。

2.莱比塘铜矿项目成因分析

莱比塘铜矿抗议事件是与缅甸国内政治局势分不开的,事件暴露出缅甸国内各方不同利益诉求。

其一,莱比塘铜矿项目和缅甸联邦经济控股公司的关系使前者处在“道德劣势”上。后者是缅甸军方控制的大型垄断企业集团,业务范围涵盖出租车服务、建筑、酒店、度假村等,且在很多方面都享有特权,包括免税权。随着缅甸政治改革的深化,民众对军方的这种特权日益不满,也就很容易将这种不满转移到与之合作的中资公司上。

其二,在莱比塘铜矿抗议事件中,西方NGO(非政府组织)发挥了重要推动作用。NGO组织以环境保护为主题,反对莱比塘铜矿的推进。其三,随着缅甸民主进程的不断推进,原来各种遭到压制的政治势力获得了活动空间。昂山素季领导的民盟成为与执政党“巩发党”抗衡的主角,该项目成为增强其政治影响力的攻击对象。

中缅油气管道项目政治风险事件分析

1.中缅油气管道项目事件背景

中缅油气管道缅甸和中国段分别于2010年6月3日和9月10日开工建设,是中国第四大能源进口战略通道。自中缅油气管道动工开始,就遭到缅甸一些非政府组织(NGO)和当地居民强烈反对,多次聚集在该管道的起点皎漂市和马德岛集体抗议,除了环保方面的指责,NGO和当地居民的另一不满,是项目沿途地区的多数居民未能从油气资源中获益。在中国政府部门的施压和缅方调解下,项目继续推进,2013年9月30日,中缅天然气管道全线贯通,开始输气。2015年1月30日,中缅石油管道全线贯通,开始输油。

2.成因分析

中缅油气管道项目主要是两方面的反对声音,一方面来自NGO,主要是集中于项目引起的“环境影响”因素,对地表和生态环境的破环以及征地等原因。另一方面主要集中在沿线当地民众的反对,主要是认为项目的开工建设以及运营后的收益不能受益于周边民众。虽有不少反对声音,但中缅油气管道项目与密松和莱比塘铜矿项目的根本区别在于“国际化多方参与”的股权结构,中缅油气管道项目由中、缅、韩、印四国的六个投资方出资共建,分别成立了东南亚天然气管道有限公司和东南亚原油管道有限公司,中国石油股比均为50.9%。其中,天然气管道是四国六方合资共建,原油管道是中缅双方合资共建。这一国际化的多方参与股权结构使得项目牵动更多域外国家和利益相关方的关切,东道国必须谨慎考虑各方利益及顾及国际影响。

三、“一带一路”能源合作的政治风险防控

能源合作是“一带一路”建设的重点支柱,抓住能源合作的机遇和应对政治风险与挑战是长期的系统性工程,包括从政府双边和多边层面进行官方外交推动和协调机制建设;开辟国际组织、NGO、社会团体、智库、媒体等公众外交沟通渠道,以及企业通过内外兼顾运用多种手段做好具体风险防控。对于“走出去”的能源企业而言,心理上不应把政治风险归类为“不可抗力”因素,需要发挥自身的能动因素,谋求内外部多种可利用资源,就政治风险的防控提出以下几点思路:

做好项目所在国国别风险评估与风险防控

政治风险与“主权国家”因素密切相关,国家间有明显的强弱之分,在不同的领域也有治理能力强弱之分,中国能源企业需量身定制“走出去”的能源合作规划和路线图,确定重点合作区域和领域,避免盲目、分散进入不同国家,同时便于提早对潜在目标国家和行业进行研究,防控不同国家的风险。在没有提前规划的情况下,进入一个特定的国家时也要开展国别风险评估。

国别风险评估主要关注一国政治法律制度、政局稳定性、政党竞争、经济与能源发展概况、引进外资的法律与政策、贸易法律制度、工程建设法律制度、土地管理法律制度、能源结构和行业监管体系,能源行业经营许可法律制度、安全生产法律制度、环境保护制度、劳动保障制度和税收法律制度,以对国别能源合作环境有较清晰的认识。企业可通过积累建立自己的储备,国际上世界银行、经济学人智库,国内商务部、中信保、中国社科院等机构的国别评估、报告、介绍可作初步参考。

我国企业“走出去”开展跨境贸易、境外投资和境外收购及兼并重组面临很大风险。在此情况下,保险应当发挥其风险保障功能。标准的财产险保单通常都会将政治风险引起的财产损失除外,因此这些损失都需要通过购买政治风险保单才能够覆盖。在全球范围内,很多保险公司都可以承保该险种,国际上一些比较大的保险公司,如伦敦劳合社旗下的辛迪加、AIG、美亚保险等,是这类保险的主要提供商。中国国内最大的提供商是中国信保。目前全球政治风险保险的承保能力达到1400亿美元的规模,保费规模在10亿美元左右。对保险公司来讲,承保政治风险业务对技术要求很高,需要仔细地考察所承保项目的类型、类别、所处行业、投资地区、投资额等。政治风险保险市场也处在一个演变过程中。总体上政治风险保单不可能是标准保单,需要根据项目量身定制,投保标的要根据项目的性质来界定。如果是购买海外的资产或者是股权投资,要根据股权价值和资产价值来投保;如果是国际贸易,就可能根据贸易额度进行投保。中国企业购买政治风险保险有增长的趋势,因为越来越多的企业已经意识到在海外投资会面临这样的风险。同时,也已成为银行贷款或者融资的条件之一,如果企业购买了政治风险保险,通常会得到更加优惠的贷款融资条件。当然购买保险只是转移风险的一个手段,对于中国企业来讲,更重要的是要积极了解所面临的风险,从而采取全面的、前瞻性的风险管理机制来面对复杂的风险状况。

做好特定能源项目的环境与社会影响评价与防控

能源是高技术和高风险行业,技术、管理、资金等进入门槛都比较高,“一带一路”能源合作可能涉及不同能源领域和项目类型。因此,在国别风险评估的基础上,关键是对特定合作项目从政治、技术、法律、社会、经济、环境上进行论证和评估,从以往政治风险事件的多发形式看,目前国际上普遍重视能源项目的环境影响和社会影响,因此重视项目的环境影响(EIA)和社会影响(SIA)尤为重要。

在能源项目的环境影响评价(Environmental Impact Assessment,EIA)方面,国际社会近年不断探索对能源项目开发规划和具体工程项目开展多因素的综合评价,重视环境与社会因素的结合,甚至更名为“战略环境影响评价”,考虑更多政治、社会、文化风俗等因素。在水电领域,已形成以国际水电协会(IHA)《水电可持续评价规范》为主导的评价方法,充分认识和理解这些标准体系和方法工具,是国内能源企业走出去从事投资和项目开发的重要前提。

项目的社会影响评价(Social Impact Assessment,SIA)是一套预先对预计项目的社会影响做出评估的知识体系。它是有效的决策及管理发展项目的工具,强调除了应该对其技术经济可行性、环境影响进行评估外,还应该对其可能产生的社会影响进行评估。直白地说,就是行动将会影响到哪些人,对他们有什么影响,他们会做出什么反应,怎样预先制定对策,把不良反应降低到最小。事实上,任何社会变化(包括能源项目开发)过程必定存在预期的和预期之外的,正面和负面的社会影响。通过社会影响评价,在合法性、合规性、合理性、可控性等方面加以详细论证,其基本目标正是促进项目的可持续性,即在经济、环境、社会之间达到优态平衡。

宏观的政治风险还可以从技术、法律、财务等具体路径上开展深入的尽职调查确认可行性和识别风险,在此基础上作出决策,对于决策实施的项目制定和落实风险防范预案。

做好能源项目合作的模式选择及投资架构设计

上文中缅油气项目的政治风险化解的重要启示便是国际化的多方参与股权结构发挥了积极作用。过去10年的统计表明,中国企业多数项目遭受政治风险事件的背后存在一个不可忽视的现象:即“一股独大”,这种排斥多方利益参与的思路在国际项目投资中并不可取。这其实是中国项目遭遇风险的最大问题,就是一锅端,排斥了欧美强国企业的利益,给自己招来了很多麻烦和不确定性。事实上,项目由多家利益相关方参与,尤其是大国、强国企业的参与,对防御和化解政治风险是较好的操作途径。因为东道国必须谨慎考虑大国在政治、外交、经济等多领域对其产生的制约。

在合作模式方面,能源企业“走出去”经历了从设备、服务出口、技术合作,到过去几年以EPC总承包为主,同时也出现EPC+F、BT等多种与工程建设与融资结合的模式,以及BOT、PPP等集工程建设、投资和项目运营于一身的项目大幅增长。市场的激烈竞争迫使企业越来越从单项工程向总包方向发展,从工程承包向投资带动承包转型。“一带一路”战略所带来的市场机遇以及融资支持,使企业看到了更多的机会,但是企业必须对选择什么样的合作模式充分论证。对于从工程向投资转型的企业,要从项目运作思路上转型,从人才和综合投融资项目运作能力方面作好储备,从复杂的投资架构整体考量和把控项目运作和风险防控。对一些变相、复杂的交易安排,应请专业机构识别和分析交易在法律上的定性和风险。

做好技术标准衔接与知识产权风险管控

据统计国际NGO在组织当地民众反对项目实施的主要名义集中在生态环境破坏,质疑中资企业采用的项目评价标准和施工标准不符合国际标准,以及评价机构的独立性。在能源合作中,从技术方面,如何适应项目所在国的标准,或者在项目所在国标准体系不完善的情况下适用何种标准,是经常面临的难题。同时,技术相关的知识产权问题,如中资企业自身的知识产权如何保护、如何避免因与合作方的知识产权、技术许可使用的纷争影响海外市场和海外资产安全,也是经常面临的问题,中资企业在海外投标、合作中因被指控侵犯其他竞标者、海外技术合作方知识产权而丧失市场机会的现象屡屡出现。

除了解项目所在国标准和争取在具体项目中争取适用中国标准外,以及为“走出去”做好知识产权规划,在具体地域做好知识产权调查等工作外。《愿景与行动》中提出的“加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接”值得关注。中国企业如果能利用“一带一路”战略下的合作和交流机制,发挥自己的专业优势,参与区域合作规则的制定,以及协助有关国家完善其标准体系,并有利于“中国建造”的推广。

做好境外突发事件应对及纠纷解决

境外能源合作项目中已多发恐怖袭击、绑架、项目附近居民围攻、反华游行、媒体负面宣传等等事件。海外项目机构、分子公司要建立相应的应对机制,我国《对外承包工程条例》也要求建立、健全境外突发事件预警、防范和应急处置机制,制订好应急预案,其实所有海外项目中都有必要。在现代网络社会,还特别需要建立危机公关处理机制、舆情引导机制;另外也需要改变习惯于只与主管领导打交道的方式,需同时遵循法律的路径,关注更多的利益方,注重造福当地社会,以建立更加稳固的合作基础,从多方面防范和应对突发事件,将负面影响降到最低。越来越多的海外子公司建立专门的部门和岗位,开展应急演练,加强与当地利益相关方的合作譬如开展培训和提高当地人的就业,是提升应对的基础和能力的重要方式。

在境外能源合作中,海外纠纷往往具有连锁反应,走出去的能源企业要在项目开发和合同谈判过程中风险予以充分的评估,在合同中按“风险分配给最有能力承担的一方”的原则分配风险,包括对索赔、纠纷处理机制作出妥善的约定,作为最后一道法律救济手段,必要时也需要通过约定或相关双边或多边机制解决争端,维护海外投资安全和权益。国际投资争端解决中心(ICSID)2014年12月3日受理了北京城建集团向也门共和国提起的一宗投资争议仲裁,该案例进一步表明,中国与有关国家的双边投资协定条款也为对外承包工程中的权益提供法律保障,可为对外承包工程企业维护海外权益所利用。《能源宪章条约》是专注能源领域投资保护的国际条约,规定了投资者—东道国投资争议解决机制,但我国目前是观察国,待正式加入后可利用其实体规则和争端解决机制加强对境外能源合作的保障。

本文链接:http://www.globalview.cn/html/global/info_10287.html

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责任编辑:笋溪

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