我国PPP改革的维度与向度探析

来源:PPP项目争端解决 作者:杨昀 时间:2017-04-10
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我国PPP改革的维度与向度探析

摘要:PPP改革是“供给侧”改革的重要内容之一,作为法律等制度的设计者应清晰地认识PPP模式的本质,厘清政府与市场的边界,把握PPP改革的维度与向度。PPP改革的维度是通过PPP模式提升公共服务供给效率的途径,包括税收、产权、契约等;PPP改革的向度是PPP模式当代向未来演进的价值取向与趋势,包括创新力度、政府与市场需各自扮演的角色、所需承担的职能等。在推进PPP战略、政策、法律等演进的过程中,只有将维度与向度有机结合,才能使制度富有理性,符合公众行为的偏好,成为行动的指南。

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政党政治已较为清晰地认识到政府职能无限扩张、干预经济过度导致的产能过剩、地方政府负债数额急剧增长等问题日趋严重。值此之际,PPP模式伴随着“供给侧改革”的契机再次成为了地方政府极力推广、万众瞩目的焦点。PPP模式是西方“公共服务民营化”在我国的移植,体现了从计划经济向市场经济渐进过程中的机制创新。然而,单纯生搬硬套虽提升了短期利益,却无利于国家的长期效应。因此,唯有正确分析经济实情,革除现有PPP模式的各种弊病,准确把握改革的维度与向度,才能满足经济发展的效率函数。

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二、PPP模式的实质与功能

PPP模式最早由英国财政大臣肯尼斯·克拉克提出,主要运用于公共基础设施建设领域。“Public-PrivatePartnership”直译为“公私伙伴关系”,倾向于以合伙关系进行治理,因此政府与公众较为关注“利益分配”、“风险分担”、“责任整合”等方面。其实,PPP模式远不仅仅是一种表面上的合伙关系,并不单纯适用合伙等法律制度,而是公共经济学理论、交易成本理论、或有负债理论、公共选择理论、产权理论等的融合与发展,现做逐一阐述。

(一)协调政府与市场的边界

二战以后,凯恩斯主义的国家干预经济理论盛行,打着“市场失灵”的旗号,政府大规模介入市场经济,导致了“混合经济”的产生,保证了资本主义经济近30年的持续繁荣。然而,20世纪60年代末,西方国家经济滞胀,引发公众对国家干预主义的重新思考。政府干预导致的成本与收入的强制分离,追求集团内在性与组织目标、派生的负外在性、引发的分配不公是非市场失灵的四种类型与根源,深刻揭示了政府失灵的现象。多数政策制定者不是经济学家、技术家,工作内容缺乏竞争性,导致工作的低效率;为了追求选票和政绩等自利目标,热衷于非法管理,如寻租、行贿受贿等,滋生腐败;通过增加人员、增加机构层次、提高机构级别,无限膨胀扩张的同时带来财政的过度支出等。
因此,基于政府失灵比市场失灵危害程度更大的考虑,市场有效的领域,政府绝不应该进入;市场失效的领域,政府不一定做得更好。PPP模式在很大程度上是一种协调机制,提倡政府与市场职能边界适当模糊,淡化政府与市场间的强制监管与被监管关系,将双方或者多方的合作作为政府与市场关系的常态。

(二)寻求生产成本与交易成本最小化

威廉姆森将交易成本经济学用于解释企业自行生产和从市场购买之间的替代关系,主张应采用生产成本和交易成本最小化原则的治理结构。交易成本经济学的基本分析单位是交易及其合同,任何能够描述成合同问题的关系都可以从交易成本经济学的角度来分析。公共服务政府供给生产成本高,交易成本低;私营机构生产成本低,交易成本高,因此PPP模式设计的初衷便是将政府部门与私人部门的优势进行融合,达成生产成本与交易成本同时降低,进一步提升公共服务的供给效率,实现共赢。

(三)以“或有负债”缓解政府财政压力

现代社会,尤其在2008-2009年全球金融危机期间,或有负债政策工具发挥了重要作用。或有负债是指政府向私人(准私人)投资者或者特定项目提供的担保。
因或有负债承担的潜在成本不纳入财政预算,因此在一定程度上缓解了政府财政赤字的压力。PPP模式由于是不完全契约,未来的风险无法管控,通常情况下私人部门承担了前期的融资、建造、运营,政府通常担保项目未来因政策变动、政治风险所带来的损失,担保的具体内容具有较强的不确定性,因此属于典型的或有负债。
(四)明晰收益的剩余控制权与索取权归属

产权经济学认为经济效率的关键在于:1、物有价值;2、物归具体个人所有。3、个人拥有针对该物交易的权利。哈特(2003)提出,不完全契约中产权体现为收益的剩余控制权与索取权,现有PPP模式基于公共利益最大化的考虑,通行做法将该项产权配置与最终担保责任相契合,赋予了政府该项产权。

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三、PPP改革的维度期待

研究法律等制度的学者,大多数从实践规范角度来定义制度。制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范,它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维持系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征,该表征被相关域几乎所有参与人所感知。制度在宏观上应包含经济理性、工具理性和价值理性。从广义上而言,维度是有联系的抽象概念的集合。因此,制度的维度更多体现为工具理性。PPP模式的维度是基于其本质演化而来的税收、产权、契约等工具的集合。制度的工具理性决定了所有的制度工具,如战略、政策、法律等都应以促进效率为最终目标,然而中国的PPP模式依旧是单纯强制性变迁的产物,无法避免效率低下等现象,对于PPP改革维度的掌握就显得尤为关键。

(一)税收

现代政府主要承担了三项基本职能:资源配置、收入分配、经济稳定。实际上,政府承担的职能越多,对资本的要求越高,将会征收更多的税。但事实上,公众的经济理性与缴税能力决定了税收的限度。因此,政府就会过度运用财政幻觉来满足日益膨胀的职能需求。

其中,最典型的财政幻觉手段便是超额的或有负债。或有负债利用“公众思维缺陷”,通过间接税的方式,逃避财政预算,其本意是缓解财政压力。但如果无限度的使用或有负债,将成为信息不对称导致逆向选择的诱因,且无法掩盖暗箱收费的本质形式,最终政府欺骗公众的行为将导致公信力的丧失。因此,PPP模式中应规制政府滥用或有负债的行为。法律等正式制度作为国家强制力的保障,首先应明确政府列入财政预算的项目类型,并根据或有负债与经济效率的关系函数,划定政府运用或有负债政策工具的限度范围,对于超过限度的,强制其列入财政预算清单。

此外,从实证角度而言,政府聚集的税收并不能准确用于预先计划好的支出领域,且存在权力寻租等。PPP模式是政府与市场之间特定权力的让渡,在其让渡过程中势必存在重复征税等问题。PPP项目全生命周期包括项目识别、准备、采购、执行、移交等五个环节,目前政府在每个环节都需要向其合作的企业大量征税,倒逼企业通过降低建设与运营成本实现较为微薄的收益,导致公共物品供给质量降低,与PPP模式“公共福利最大化”目的相悖。因此,法律等制度设计者理应排除PPP环节重复征税的可能,合并PPP全过程中现有的企业所得税、增值税、土地房产税等,尽可能达到一个项目只征“一次必要税”。

(二)产权

产权是一种社会工具,其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。产权是界定人们如何受益及如何受损,因而谁必须向谁提供补偿从而修正人们所采取的行动。现代产权分为共有产权、国有产权、私有产权三种类型。而科斯指出,只有产权明晰的私有制是最具资源配置效率的,因为市场本质上是一种以私人占有权为基础来实现交易和重组的机制。我国PPP模式最终的产权大多数仍归于政府,企业只拥有建设、运营权。然而,哈特(2003)以监狱的建设和运营管理为例提出,PPP模式是不完全契约,当项目建设与运营捆绑时,私人企业付出了较大的努力程度,内化了大量的运营成本,此时,若将收益剩余控制权和索取权分配给政府一方,将导致企业增大非生产性投资,降低基础设施质量。因此,只有将包括收益剩余控制权和索取权在内的产权赋予对其价值更高的一方,才能真正实现激励效果,达到社会技术和知识的进步。因此,法律应保护与政府合作的企业,将PPP最终收益剩余控制权与索取权赋予企业。

(三)契约

现代契约理论将契约分为完全契约与不完全契约。完全契约在事前明确规定了各种或然状态下当事人的权利和责任,不完全契约无法规定各种或然状态下的权责,而主张在自然状态实现后通过再谈判来解决。因此,不完全契约主要会产生三个成本:一、预见的成本。由于当事人的有限理性, 不可能预见到契约签订后所有的偶然状况;二、缔约成本。即使当事人可以预见到偶然状况, 以一种双方没有争议的语言写入契约也很困难或者成本太高;三、证实成本。关于契约的重要信息对双方是可观察的, 但对第三方(如法庭)是不可证实的。PPP模式在设立之初,政府与企业就项目主要目标和战略达成一致,无法涵盖未来可能发生的政治、政策风险、市场需求风险等,且无法一次注明双方各自所有的权利义务,属于典型的不完全契约。

不完全契约需要解决两个关键问题:1、双边利益锁定所产生的一方中途“敲竹杠”行为,导致履行的后期一方利益受损。2、后期再谈判增加整体的交易费用。针对上述PPP模式面临的上述两个关键问题,威廉姆森(1983)提出了专用性投资概念,通过进一步论述其对交易成本的影响,有效解决了相关问题。资产专用性具体分为:专用场地、专用实物资产、专用人力资产、特定用途资产。一般而言,资产专用性越低,其产品的通用性越强,所产生的交易成本越低。资产专用性投资越重要,买卖双方越倾向于签订长期协议,以便事前就规定好未来交易的条件。PPP模式设立的初衷是解决公共物品优化供给问题,固有的资产专用性较强且较重要。目前较为普遍的观点认为,政府基于对企业高效生产技术的依赖,很容易被私人利益锁定,被私人企业后期“敲竹杠”。但值得一提的是,事实上企业投入的专用性资产或许比政府的投入更大!企业项目初期投入了大量的资金,项目中期与后期完全依赖健全的市场需求与稳定安全的政治、政策环境,政府在很多时候恶意退出PPP项目,企业造成了毁灭性的损失,而政府只是丧失了针对小部分人的公信力。因此,法律等制度设计的第一步固然是提供双方有效、安全、平等的初次谈判平台,尽可能辅助双方穷尽列举未来可能的事项,并通过配套程序设计予以保障。更关键的第二步便是,进一步放松PPP模式下对私人企业的管制,使其不断降低资产专用性,并通过行政法制度更多的规制政府随意退出等失信行为,从而进一步降低整体的交易费用。

四、PPP改革的向度期待

PPP改革的维度重在从制度的工具理性角度出发,试图通过税收、产权、契约理论正确认识市场与政府与生俱来的功能与优势。制度设计者重在通过法律等正式制度,全面促进PPP模式的效率。而PPP改革的向度重在从制度的另外两个方面,即经济理性和价值理性角度出发,把握 PPP模式当代向未来演进的价值取向与趋势,包括创新力度、政府与市场需各自扮演的角色、所需承担的职能等。

(一)PPP模式演进的趋势

PPP模式诞生的根源在于政府失灵,是政府对于长期低效治理、公共产品长期垄断低效供给自我反省后的整治,试图通过与市场私人企业合作的形式,解决长期职能扩张所产生的专业性与财政资金的压力,进一步提升在公众心目中的公信力,以实现长久政治统治的目标。因此,从本质而言,政府从来没打算与市场私人企业真正合作,PPP模式只是政府为了达到政治目的,对市场私人企业的一种妥协与让步。纵观PPP模式,主要涉及三个领域,一、具有垄断权和经营性质的使用者付费项目,如高速公路、自来水项目、供热项目、燃气项目等;二、政府直接付费项目,如污水处理、垃圾处理等;三、政府补贴项目,如轨道交通。这些都是长期限制或者绝对禁止私人企业准入的行业。政府充分利用了公众的“思维缺陷”,即让私人企业产生错觉,认为政府正逐渐放开这些传统政府垄断领域的经营乃至所有权。孰不知,一旦与政府达成PPP模式,不仅需承担巨额的融资职责,投入大量的成本,同时负责比BOT更严苛的建设与运营捆绑的任务,还需时刻担心市场价格机制、政策风险所产生的风险。更可悲的是,在大多数情况下,一旦完成了运营等环节,最终的产权仍然归属于政府一方。

从产期发展来看,单纯的运营收益激励或许能解决短期的低效问题,但理性的企业会发现与最终产权激励相比,运营收益激励微不足道。因此,PPP这种表面“合作”,实质“政府对私企控制、利用”的关系不可能长久,事实也证明PPP项目私企不积极投资的现象正逐年严重。无疑,如若政党政治能深刻认识到这些问题,真正从长远公共利益考量,将目前PPP项目涉及的相关产权通过法律等正式制度最终赋予市场,将能极大化推进正向激励的效率,最终实现政府的真正职能。

(二)创新力度

制度设计者希冀通过PPP模式实现1+1>2,即通过政府与市场之前取长补短,促进公共产品供给效率超过之前各自效率绝对数相加的目标。但从PPP模式类型来看, BOT、BOO、BLT、BOOST、O&M、TOT、ROT、LOT等都涉及最后一步移交,即将所有产权最终移交给政府,这依旧不能算真正的破坏性创新。而事实上,政府一贯作风即通过强制性政策冠以“创新”的名号,监管越来越多的公众生活领域。其症结在于大多数公众对此乐此不疲,在享受政府短期“恩惠”之后,更愿意政府不断扩大职能。PPP是政府维持性创新中的一小类,通过对部分企业实行长期垄断后的准入“恩惠”,希望能最大化公共产品供给效率,进一步拉拢公众对政府的信任度。但是,政府等为代表的集团利益与私人利益间的博弈总会碰撞出较多火花,最终所产生的负外部性是对公众利益的损害。因此,唯有政党政治能综合运用战略、政策、法律等工具,实现破坏性创新,革除现有的产权及模式依赖,进一步考虑资源的效率分配,才能真正实现PPP所倡导的1+1>2的目标。

(三)市场与政府的角色

市场追逐效率,政府追求业绩,因此,林毅夫提出关于“有效市场”与“有为政府”的协同,通过“汰劣存优”提质增效去产能的问题。布罗姆利(1989)提出,如果资本的本质属性是交易,制度的本质属性也是交易,强调从资本交易到制度交易。PPP模式也是一种交易,既是政府与市场私企间谈判的交易(制度交易);同时也是政府与私企对外第三方使用者之间的市场交易,但这种交易仍是政府主导的有限度的市场交易。因此,无论是PPP的内部还是外部交易,唯有无限放大资本功能,提高产权效率、降低交易成本,才能实现目标的最大化满足。PPP模式的未来理应实现“小政府”、“大企业”的治理格局,将运营的宣传、价格机制、产权等完全交由市场自行调整,真正实现产权间的互动。而法律等正式制度就应对这种变迁做出理性回应,同时助推社会的转型发展。

五、结论

PPP模式近年来愈受政府和公众的广泛重视,由此引发的改革浪潮理应对政党政治和效率经济作出理性回应。PPP作为政府的一项政策工具,法律等制度设计者要想充分发挥“1+1>2”的作用,应充分把握改革的维度与向度。首先应把握改革的维度,注重制度的工具理性,运用法律等制度工具引发PPP模式的税制、产权、契约等的改革,进一步降低交易成本,提升公共产品供给效率。其次,运用发展的眼光看问题,准确理解发展的向度。尽可能在PPP模式中实现“小政府、大企业”的治理格局;运用法律、制度等促进破坏性创新,革除现有低效的产权、资源垄断机制,真正实现正向激励的最终目的。
 

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